原標題：最高法判例：對涉及農村集體土地的行政行為不服，申請複議或提起訴訟的適格主體
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☑ 裁判要點
對涉及農村集體土地的行政行為不服，具有適格行政複議申請人主體資格的組織和個人主要有：一是作為集體土地所有權人的村民委員會或者農村集體經濟組織；二是在集體經濟組織不起訴的情形下，也可以是過半數的集體經濟組織成員；三是土地使用權人或者實際使用人。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行再55號
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）譚金明。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）劉立新。
再審申請人譚金明、劉立新因訴湖南省人民政府徵收土地行政複議一案，不服湖南省高級人民法院（2015）湘高法立行終字第78號行政裁定，向本院申請再審。本院作出（2017）最高法行申2810號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
譚金明、劉立新向湖南省長沙市中級人民法院起訴稱，其因不服湖南省人民政府於1998年12月28日下達的[1998]政土字第879號《國家建設徵用土地審批單》，向湖南省人民政府申請行政複議，湖南省人民政府作出湘府復終字[2005]第5號《行政複議案件終止審理通知書》（以下簡稱5號終止審理通知），終止了對其複議的審理。其對此不服，提起行政訴訟，請求撤銷5號終止審理通知，判令湖南省人民政府對土地徵收申請行政複議一案重新審理。
湖南省長沙市中級人民法院一審認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款的規定，土地徵收審批是市、縣人民政府實施土地徵收的前置條件，並非對行政相對人作出的具體行政行為，對行政相對人產生實體上權利義務影響的是徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施的拆遷、安置、補償等具體行政行為，故對土地徵收審批行為提起的訴訟不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。根據《中華人民共和國行政複議法》第五條的規定，因本案起訴人向湖南省人民政府申請複議的事項不屬於人民法院行政訴訟受案範圍，故起訴人不服湖南省人民政府的複議行為而提起的訴訟人民法院亦不能受理。因此，作出（2015）長中立行初字第00217號行政裁定，對譚金明、劉立新的起訴不予立案。譚金明、劉立新不服，提起上訴。
湖南省高級人民法院二審認為，根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定，在土地徵收過程中，對行政相對人產生實體權利義務影響的是徵收土地所在地的相關行政機關組織實施的拆遷、安置、補償等具體行政行為，省政府的行政審批行為對當事人的權利義務並不產生直接影響。對土地徵收審批行為以及相關行政複議行為提起的訴訟，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。裁定駁回上訴，維持一審裁定。
譚金明、劉立新申請再審稱，一、二審裁定認定事實存在錯誤，適用法律不當。請求撤銷一、二審裁定，對政府違法徵收土地的具體行政行為依法立案進行審理。主要理由如下：1.從1998年作出的（1998）政國土字第879號徵地批文到2005年5月實施徵收土地，這是一個完整的徵收土地的具體行政行為，不應當把這一整個徵收土地的過程割裂開來，事實上沒有1998年徵收土地批文就不會有2005年5月的徵收土地行為。2.《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第五項規定，對徵收、徵用決定不服的可以提起訴訟，徵收土地批文其實就是一種徵收土地決定，應當屬於人民法院受案範圍。3.鹹嘉村一組村民是對長沙市人民政府2005年5月23日發佈的[2005]第27號《長沙市人民政府徵用土地方案公告》違法徵收土地的具體行政行為不服，向湖南省人民政府法制辦申請行政複議。根據《中華人民共和國行政複議法》第七條規定，在對長沙市人民政府違法徵收土地的具體行政行為申請行政複議的同時，可以對其所依據的1998年土地徵收審批文件進行審查。再審申請人請求撤銷違法徵收土地的行政行為，但是湖南省人民政府法制辦只對1998年徵地批文進行行政複議。不能因此就否定其對違法徵收土地的行政行為不服的事實。4.1998年徵地批文對再審申請人產生了實體上權利義務關係，就是這一徵地批文才導致再審申請人集體土地被徵收的。不管是對徵收土地審批不服，還是對2005年違法徵收土地的行政行為不服，都屬於人民法院的受案範圍，應當立案。5.再審申請人多年來請求上級人民法院督促依法立案。
經再審查明，譚金明等長沙市嶽麓區鹹嘉湖街道鹹嘉村一組村民向湖南省人民政府提出行政複議申請，認為徵用其土地所依據的（1998）政國土字第879號批文已經失效。請求撤銷（2005）第27號《長沙市人民政府徵用土地方案公告》，維護其合法權益。湖南省人民政府受理後作出5號終止審理通知，內容為：“你們不服省人民政府於1998年12月28日下達的（1998）政國土字第879號《國家建設徵用土地審批單》向本府申請行政複議一案，在審理中，本府發現該具體行政行為涉及的土地屬於鹹嘉村農民集體所有，因而你們不具備申請行政複議的主體資格，根據國務院法制辦公室國法函[2002]3號覆函的有關規定，本府決定終止對本案的審理。”
本院認為，《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項規定，申請人與具體行政行為有利害關係的，行政複議申請應當予以受理。《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定，村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。第四條規定，土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。參照《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》有關適格行政訴訟原告主體資格的規定，對涉及農村集體土地的行政行為不服，具有適格行政複議申請人主體資格的組織和個人主要有：一是作為集體土地所有權人的村民委員會或者農村集體經濟組織；二是在集體經濟組織不起訴的情形下，也可以是過半數的集體經濟組織成員；三是土地使用權人或者實際使用人。本案中，譚金明等村民屬於土地使用權人或者實際使用人，認為長沙市人民政府徵用其所在村的集體土地，侵犯其土地使用權，向湖南省人民政府提出行政複議申請，應當具有行政複議申請人主體資格。
《中華人民共和國行政複議法》第五條規定，公民、法人或者其他組織對行政複議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政複議決定為最終裁決的除外。第三十條第二款規定，根據省、自治區、直轄市人民政府徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。根據上述規定，行政複議機關對徵收土地決定未進行實體審查，僅以複議申請不符合法定受理條件為由，從程序上駁回申請的行政複議決定，只是對複議申請是否應當受理而作出的決定，應不屬於《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決，公民、法人或者其他組織對此不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。本案中，879號審批單是湖南省人民政府作出的徵地批覆，屬於《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的徵收土地決定性質的行政行為，但是，被訴5號終止審理通知實質是以不具備申請行政複議的主體資格為由，從程序上駁回譚金明等人行政複議申請的決定，並沒有對879號審批單的合法性進行實體審查，故不屬於法律規定的最終裁決。再審申請人對此不服，可以依法提起行政訴訟。
綜上，第二審人民法院維持第一審人民法院不予立案裁定錯誤。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十九條、第一百二十三條第二項的規定，裁定如下：
一、撤銷湖南省高級人民法院（2015）湘高法立行終字第78號行政裁定和湖南省長沙市中級人民法院（2015）長中立行初字第00217號行政裁定；
二、指令湖南省長沙市中級人民法院受理本案。
審判長 龔 斌
審判員 錢小紅
審判員 熊俊勇
二〇一八年九月二十九日
法官助理 李竺娉
書記員 陳 鈿
