一
武汉郊区农村低保评定一般程序是：农户申请，村里组成评议组对申请人进行甄别评议，将甄别过的低保户名单上报街道民政办，街道民政办入户调查，区民政局低保科入户调查，确定低保名单，在村里公示，确定低保名单。
按国家低保政策，凡是家庭人均收入低于贫困标准的农户都可以享受低保，贫困标准是按户来计算的，所以低保一般都是以户为单位，是低保户。不过，在现实操作中很难对农户收入进行准确计量，因为农户收入来源差异极大，且这些收入往往五花八门，很多都是现金收入，并没有精确的收入统计。
正是因为没有精确的收入统计，计算农户人均收入就很难，若农户申请低保户就很难拒绝。究竟哪一户应该纳入低保就很难判定。
解决是否应该纳入低保的一个办法是通过村民代表的评定，即由村民代表投票选出低保户。为了做到公平客观，一般先通过村民组长进行困难摸底，村组干部比较各户的困难程度，将比较情况向村民代表介绍，再由村民代表投票选出低保户。村庄是熟人社会，无论是村组干部还是村民代表，都对本村情况比较了解，谁家收入多少，谁家更为困难，大家心中有底。
不过，由村民代表选低保也可能存在不够客观的问题，典型是一些特殊困难户却可能人际关系不好，村民代表和村组干部故意不选他，还有一些人虽然经济条件不错，却可能也想吃低保，反正钱是国家出，村组干部和村民代表也乐得送人情。
因此，上级部门为了让低保更公平客观，就制定出一些相对外在的排斥性条件，比如有大型电器、有轿车、在城市买房、在银行有一定数额存款等等。县乡民政部门入户调查，就是要确定低保户达到了这个外在条件。
无论是由村民代表评选还是进行外在条件的入户调查，农户家庭人均收入是否低于低保线仍然还有很大的模糊空间和不确定性。而既然低保的钱是国家出的，县乡民政其实也很难有精力深入到每户进行核查，村一级在甄别确定低保户并上报上去时就十分关键，在一般情况下面，村一级报上去的低保户都会成为低保对象。
村一级报低保就有两个标准，一是村民认为他比较困难，应该纳入低保，一是他符合低保户的外在条件。
按农民对低保的理解，低保户就是困难户，就是最应该享受国家困难补助的农户，因此，村民在推荐低保户时一般按困难程度给出排序。村庄最困难的农户主要是家庭没有劳动力，或主要劳动力有残疾，这些农户收入来源少，人均收入低，自然被推荐为低保户，还有家庭中有多个高中生、大学生，教育负担重，而父母收入不高的农户也会被推为低保户；此外，还有人家庭经济条件也许不错，但有人得了重病比如癌症或尿毒症，若有低保，合作医疗的报销比例就比较高。这些家庭并不是全家都困难，而是个人困难，村民因此认为得重病的人应当吃低保，他的家人则不应该吃低保；同样的情况是，一个家庭并不困难，但其中一个人有二级以上残疾，这个有残疾的个人可以吃低保，他的家庭却不应该吃低保。这样一来就出现了与低保户不同的低保人。既然无法精确计算每一户的收入，就依据村民对低保对困难救助的理解来评定低保人。
低保是上级无偿给予的支持，应保尽保。村一级当然也愿意有更多村民获得低保。有一些因为历史遗留问题或者其他问题没有解决的村民到上级上访要求解决问题，但这些问题往往牵扯面广，很难有效解决，在地方政府解决问题手段有限的情况下面，地方政府往往许诺给一个低保指标来解决问题。还有一些狠人通过各种手段来谋取低保指标，这样就形成了以低保人为特点的维稳保。
因为缺少对农民收入的精确统计，造成了政策中的低保户变成实践中的“低保人”的情况。而且，也正是因为缺少精确的收入统计，确定低保人或低保户上的自由度相对比较大。我们调研过的武汉市郊一个村庄，2000人，竟然有60户100多人吃低保。而按当地收入，真正人均收入低入国定贫困线的应不超过10户。
二
相对武汉市郊农村，上海农村有较为健全的社保体系，最为重要的是，目前上海市已经建立了完整的农户收入统计体系，上海农民务工经商都要申报个人收入，因为这是与他们将来可以享受到的社会保障相关的。有了较为完整农户家庭收入统计，上海低保户的确定就既不需要由村民来评，又不需要各种复杂的入户调查，而只需要由低收入户通过村一级向上申报，由上级相关部门调看农户收入统计，就可以判断这个农户年人均收入是否低于上海市农村低保线，是否应该纳入到低保户了。
因为有相对完整的农户收入统计，我们调研村中，每个村都只有情况极为特殊的2~3户符合低保救助标准，所以，上海市农村低保户的比例很小，且最重要的是，上海农村是低保户而不是低保人。上海农村之所以是低保户，不是因为上海市低保部门更加按政策办事，而是因为上海市建立了更加健全有效的关于家庭收入的统计系统。这样一个统计系统是国家最为重要的基础性权力。正是通过这个基础性权力，国家可以做到更加精准地扶持贫困，更加有效地监督基层权力的运转。
这个意义上计，由低保人到低保户的转变不仅仅是政策执行部门的执政态度的转变，更是执政能力的提升。
与其花大力气改善执政态度，不如下大功夫建立基本的统计数据系统，提升国家基础性的权力。
2016年1月8日晚上
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