（本文發表於《財政監督》2018年第3期。）
【摘 要】近年，我國在加快發展方式轉變方面已取得了明顯成效，拉動就業效果明顯，一些領域還進入了世界前沿。但還有很多時候，行政手段的扭曲作用、對錶面政績的追求、科研經費管理的官本位化等問題，阻礙了改革與創新進程，由此產生了一些低效案例。本文在重點剖析轉變發展方式過程中的突出問題之後，從七個方面提出了對策建議。
【關鍵詞】發展方式轉變 供給側結構性改革
我國在上世紀80年代初期，轉變發展方式的命題就已提出，當時發起了社會主義生產目的的大討論，時任國務院領導特別強調，我國的經濟發展要轉到以提高效益為中心、使人民群眾得實惠的軌道上來，其實這就是樹立發展方式轉變的主題與目標。幾十年下來，學術界更加統一了認識，效益型、可持續、好字當頭、人本立場這些概念，都已成為共識。決策層明確要求，發展必須“質量第一、效率優先”，所要引領的“新常態”，關鍵特徵是“增長質量的升級版”。
一、我國在加快發展方式轉變方面取得明顯成效
（一）從2010年以後的我國就業情況看發展方式轉變
在觀察增長質量的相關指標中，就業是一個綜合反映經濟結構、效益情況和人民群眾得實惠情況的指標。我國當下不到7%的GDP增幅，比起2010年的10.4%，已經下降了三分之一以上，比起2007年最高時的14.2%更是已跌去了一大半。之前的“兩位數”高速增長階段中，每年提出城鎮新增就業崗位，都在一千萬個左右，但在2011年後的經濟下行過程中，卻能達到每年新增一千三百萬個以上。也就是說，現在GDP每一個新增百分點所形成的就業貢獻率是翻倍的，如果說原來一個點大概對應一百萬人，那麼現在一個點差不多要對應兩百萬人。
不論怎麼解釋這個現象，都與我國經濟結構調整中商事制度改革、支持服務業發展、減稅讓利放權等放管服的種種改革努力，以及“大眾創業、萬眾創新”中草根層面各種激勵機制的進步是分不開的。這個指標是綜合的，目前也是決策層對於經濟運行狀態可接受區間底線要參考的最主要指標，畢竟GDP是直觀上的景氣水平，而就業才是其背後的實質問題。就業這些年的情況，也使得我國調控當局在面對調控過程中的複雜情況時，有足夠的底氣和定力，最主要的依據就是這個關鍵情況可以支持社會的基本和諧穩定。
（二）從產業、產品升級的直觀表現看發展方式轉變
可舉兩個例子：
1、部分大型裝備製造能力開始進入世界前沿。現在比較明顯的是，中國在高鐵領域裡總和的裝備與基礎設施供給能力，至少在現階段已走在全世界的前沿。至於馬斯克試圖用20年左右的時間去發展的管道式高鐵，其實國內現在也有謀劃，不過那是後15年到25年的競爭，至少在現階段，對於我國高鐵在複雜情況下的升級以及升級帶來的正面效應，是應充分肯定的。
2、民營企業方面亮點頻出。華為現在做到了業界的全球第一，而且還在繼續努力高歌猛進，在全世界佈局，於全球擴大市場份額，非常值得肯定。科大訊飛、華大基因以及幾個電商巨頭，也都有他們非常明顯的亮點。至于軍工方面，雖然網上披露出來的新品消息有限，但已可對其進行充分肯定。這也為發展方式轉變過程中創新能力和供給能力升級形成的成果，提供了佐證。
二、轉變發展方式過程中比較突出的問題
在轉變發展方式進程中，仍存在的一些突出的問題和缺陷，決不可忽視：
（一）易形成非理性的供給側手段調控，即以行政手段為主
以行政手段為主，在一些公共權力環節上被認為是最得心應手的，但實際上這會造成嚴重的扭曲，違背供給側結構性改革的內在邏輯和改革初衷。最典型的就是多年困難的煤炭行業，其產品價格在2016年三季度突然猛升，這固然被廣泛地評價為是好事，但是這個大起，是否會帶來大落的風險，其回升勢頭是否過猛？據瞭解，其中的不當之處是不可否定的。
在前面一段時間，有關管理部門急於表現“三去一降一補”的成效，對煤炭行業是以行政手段明確規定所有的礦井一年開工不能超過276天，美其名曰“去過剩產能”，但實際上這並不是在去過剩產能，而只是在以行政手段一刀切地壓產量，真實效果是把落後的產能一起保護下來了。去過剩產能的內在邏輯，應該是去產能中落後的部分，宣傳上只提去過剩產能是不夠的，問題的關鍵是在於如何去除某類可比產能中落後的部分？一個領域裡可比的產能高高低低在一起，成規模的大企業如果被認定為落後產能的代表，並且已無可救藥，那麼關停並轉的確最便捷，但這種對象的適用性現在已基本沒有了。目前全國至少八千多萬個市場主體裡面，對於絕大多數的中小微企業，不能採取這個方式去產能，因為
政府沒有能力去一一甄別誰是落後產能的代表，那麼只有靠市場手段、經濟手段為主來促進公平競爭中的優勝劣汰。政府應做的，在於努力維護好相關的公共競爭規則。對煤炭行業以行政手段一刀切地壓產量，實際上是把落後產能一起保護下來了，強制使各礦井開工不足，不僅違背了煤炭行業通過一年到頭連軸轉、分班下井來充分分攤固定成本的生產規律，而且後面還帶有其他隱患——“連軸轉”的情況下是不斷抽取煤層氣的，但如果長期不能生產，一線的管理者當然會通過關停通風系統來減少成本，而具體何時復工、要提前多久開始抽氣，有時是不太確定的，經驗不足的情況下抽取不到位，那便會增加瓦斯爆炸等危險隱患。這些事情如果按照黨的十八屆三中全會闡明的資源配置機制，對於大量中小微企業的去落後產能，一定應強調經濟手段。所以，煤炭行業的例子，其實更大程度上是單純依靠行政手段引出的教訓，隱含著未來的不良因素，
國務院領導已明確地說要糾正。但是要舉一反三，這個問題糾正後，以後的思維邏輯和改革方面相關的推進機制，如果沒有形成對這種行政手段的防禦能力、免疫能力的話，類似的問題還有重現的可能。（二）轉型過程中仍過於追求表面政績
地方官雖政績考核過去主導的偏差，較長時間是“以GDP論英雄”，現在不以GDP論英雄了，那麼應以什麼論英雄？現在很多地方要在環保上出政績，掀起了“環保風暴”式的運動，許多小微企業不由分說就得關掉，沒有考慮這些小微企業員工在關停後生活無著的問題，一些地方因為這個已經鬧得矛盾非常激烈了。
從經濟社會管理運行本身來說，官員應該有個基本的綜合判斷能力，但有些官員現在眼裡只有跟風式的出政績。這種形式主義的東西有百害無一利，但成為在中國非常容易出的毛病，這不是真正的轉變發展方式，往往只是激化與老百姓之間的矛盾而已。
（三）創新活動的科研經費管理違背科研規律搞官本位化和行政化
前兩年有關部門按照官本位行政化的一套規則對於創新活動中的科研經費管理（包括橫向課題經費）實行了越來越苛刻、繁文縟節式的管理與核查、追溯，把用於約束公務員差旅等行為的行政規則，套用到知識分子、科研人員頭上。比如，如果沒有行政上的司局級待遇，哪怕使用橫向課題承包性質的經費出行乘高鐵，白髮蒼蒼的學術帶頭人也只能坐二等座而不能坐一等座；沒有副部級待遇，國內所有的飛行除了經濟艙外其他的艙位都不可以報銷。即便之前已經報銷過，也要退賠，而且退到課題的賬戶裡後，按道理說退回去的這筆錢仍是承包性質的課題費，理論上責任人依舊有權力對其加以運用來為課題的繼續運轉服務，但按照有關部門的說法，這筆錢退回去就不能再動用了，那麼事實上它就轉變為一筆罰沒收入。這在很大程度上抑制了一線科研人員創新的積極性。這個問題中央已經發文糾偏要求解決，並具體地要求有關部門在2016年年底前必須推出細則，但遺憾的是這個操作層面的細則到現在都沒能推出來。
三、對於轉變發展方式的幾點建議
為貫徹現代化戰略以供給側結構性改革為主線進一步轉變發展方式，特提出以下七個方面的建議：
（一）堅持市場在資源配置中起決定性作用
呼應前文的“問題導向”，一定要堅持十八屆三中全會的基本精神，也就是使市場在資源配置中起決定性作用，堅定不移地推行以經濟手段為主和以市場機制主導的優勝劣汰為主，在全局中政府充其量擔任配角。政府的產業政策確有必要，是在有效市場後面加上有為和理性、有限的政府作用，其最關鍵的已不在於方向——支持什麼或不支持什麼，這方面已有七大戰略性新興產業和其它重點的明朗化，而在於它一定要跟市場兼容、以經濟手段為主以及結合種種應開拓的創新機制。比如產業引導基金，作為母基金，要帶出一群子基金，由各個子基金的專業化團隊，決定產業政策引導下具體的項目決策；這些產業引導資金，在子基金操作的時候，還會要求配上這些專業化團隊的跟投，把他們的個人風險和整個項目的風險捆在一起，而母基金只是在這方面給它提供一種助力機制。如果成立一個由
政府主體直接大包大攬的產業引導基金，是肯定要出問題的。諸如此類都是貫徹產業政策和技術經濟政策必須進一步探索的機制問題。方向上支持什麼相對容易判斷，七大戰略性新興產業再加上文化創意產業共八大支持方向一般而言是沒有異議的。關鍵在於，要想掌握好實施機制，必須進一步做“守正出奇”的探索。比如，PPP與政策性融資就是與產業政策、技術經濟政策緊密結合的機制創新。同時，即便經濟手段為主，必需的非經濟行政手段也是要有的，比如以行政手段執行法定的准入標準。但操作中的理性態度仍至關重要。以環保觀察，必須要控制一些標準的准入，但過程中也應該有一個“擰螺絲”式的理性態度。有些小微企業環保不達標，主要應是以“擰螺絲”式逼著它和引導它整改，形成一定壓力是可以的，但是一下子斷了人家生活的出路，絕對不合適，畢竟在老百姓實際生活中，有些底層環境的確十分艱辛，要“給出路”。這種情況下，“擰螺絲”式地掌握好度，也是非經濟手段裡應有的一種柔性掌握的要領。
（二）在創新方面給出“發展中規範”的探索空間
對於知識分子，所謂尊重科研規律，其實並不是要求政府在這方面顯得多麼活躍。硅谷就是個好例子，政府的作用是“潤物細無聲”的，幾乎感覺不到它的存在，而且不會有政府官員以說一不二的態度去對知識分子做“官本位”的“加強管理”，這就是高下之分。我國以後對創新的鼓勵，確實需要更多地注意這種符合科研規律與人文關懷的制度環境機制建設。
（三）要繼續讓中國的企業家特別是民營企業家吃好定心丸
2016年出現了民營企業國內投資迅速下降而國外投資迅速上升的現象，中央很快意識到要做出一些調整，在下發相關文件後，2016年中央經濟工作會議上已明確要求加快編纂民法典，鼓勵企業家精神，保護產權和糾正侵犯企業產權的錯案
冤案，2017年的中央經濟工作會議進一步強調了這方面的導向。中辦、國辦已高規格聯合發文要求保護、弘揚企業家精神。這些方針可謂具有給定企業界的方向感、安全感和希望感，以及推行基礎制度建設方面的重大意義。加快編纂民法典，在歷史上可比的就是法國大革命時期的拿破崙法典，即在所謂市場經濟運行的產權基石層面，夯牢保護產權的民法基礎。我國在建設現代市場體系的過程中構建這樣的基礎性制度，其建設意義非同小可，一定要在這個精神指導下，把相關的事情都很好地落實。中央明顯有所指的甄別糾正一批侵害企業產權的錯案冤案，實際上這是使企業家有方向感、安全感與希望感的最好短期舉措，是在現實生活中給市場主體、民營企業吃“定心丸”的最好示範，將有望與加快編纂民法典等法治建設相得益彰，加強中國可持續發展的基礎性動力，並有效地調動最稀缺而寶貴的企業家才能，支持提升增長質量。我們現在還有必要進一步強調這方面，堅持排除以“消滅私有制”為標榜而暗喻要“跑步進入
共產主義”所帶來的不良干擾。對貫徹2016年中央經濟工作會議以來的一系列重要精神的可用空間，應抓住不放，這樣來真正讓民營企業界吃好“定心丸”，促進創新發展和升級換代提質增效。（四）企業負擔降低要按“全景圖”來掌握，注重改革攻堅
大家都關心的企業負擔降低，與激勵、創新和升級有關，應特別強調看全景圖，抓住改革的真問題和關鍵問題。具體怎麼降低17種正稅，還可以繼續努力，但是在中國真正有效降低企業負擔，已絕對不是“減稅”兩個字所能解決的，稅外的負擔還包括五險一金、幾百項行政性收費以及隱性負擔等等，這些都要通過看全景圖進行配套改革來解決，盲人摸象只看局部是絕對不可取的。社保負擔、過多的行政性收費負擔與種種實際發生的“打點費用”式隱性負擔的真正減降，都會涉及“攻堅克難”的改革事項，有待我們創造條件來“動真格”、“啃硬骨頭”。
（五）金融要促進實體經濟發展，其有效供給體系應該是全光譜的
商業性金融定位上的金融產品，需要極大地豐富起來，而且商業性金融還要與政策性金融匹配、呼應。實際上廣為認同的開發性金融、普惠金融、綠色金融、草根金融，還有精準扶貧的金融支持等等，都需要有政策方面可持續的健康機制進行匹配。中央在十八大以後，就已經在概念上確立了這種全光譜體系的打造，明確強調要推動政策性金融和開發性金融健康發展。具體如何落實，還需要在種種見仁見智的不同意見間進行積極互動討論，但最終還是要落到金融改革實際深化過程中，去針對問題來求得可行的解決方案。
（六）房地產方面必須真正抓住治本之策
對牽動整個社會神經的房地產健康發展問題，中央提出的基礎性制度建設已說到了關鍵點上，很多年前就表述了的長效機制，現在可以解釋清楚：長效機制就是要依靠土地制度、雙軌統籌的住房制度、相關的投融資制度、
房地產稅制度等等這些基礎性制度配套改革才能形成。之所以從中央強調開始到現在還都沒有多少動靜，是因為有關部門還都是棄難就易，以治標為主。北京市前段時間第六次本能而極端化地提高了購房首付後貸款的利率水平，所壓制的大都是剛需了，這種治標不治本的辦法現在大行其道，卻少有人言治本之策。按照戶籍人口計算，中國現在的真實城鎮化率只有41%，後面的發展空間還很大，在房地產業和建築業合二為一的不動產開發運行中，如沒有健康的長效機制來保證未來的可持續性，那便是自壞好局，是政府自己在這方面沒有構造出夠格的調控水平。治標方式已經淪為“打擺子週期輪迴”，經歷了十多年間至少三輪過山車式的往復循環，從緊了難受，放鬆了還難受，民眾焦慮，政府公信力滑坡。現在一定要按中央 的精神，在這方面把改革應做的事情做出來。
（七）要注重有效投資以及相關的機制構建
新供給研究群體裡有一個基本共識，即並不認為簡單地把投資的比重壓下來就是升級發展的特徵，關鍵是要順應中國現在可調動的發展潛力，在投資和消費的互動中，使投資更多地優化其結構、質量和有效性。消費的上升，更多的是收入增長中順其自然和社保等方面有效供給引領的升級過程，不能揠苗助長式、吊高胃口不可持續地提升消費。
整個現代化的提升過程中，客觀地來看，中國經濟社會需要不斷投資來有效地發揮支持作用，不斷地補短板，以“適合人群之需要”，化解中共十九大所說的中國社會的主要矛盾——就是人民日益增長的美好生活需要 和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而且必須清楚地認識到，這個不適應需求的供給方的主要問題，是不平衡的結構問題。那麼解決結構問題，必須抓住供給側結構性改革為主線，優化制度結構，帶出整個供給體系質量和效率的提升。供給體系必須形成有效投資的機制，不斷補短板，彌合矛盾中供給不足的缺口，才會使中國在現代化的發展路徑上不斷地提升發展水平。質量第一、效益優先的取向下，投資的作用非常重要，最為需要的是它的有效性：對應經濟社會優化結構需要的投資，筆者認為從各個角度來觀察，可以說有非常宏大主題的投資事項，也有看起來十分細小的投資事項，它們就在我們的身邊。
比如以北京 為代表的中心區域要想緩解公共交通緊張局面，就必須儘快建成四通八達密度足夠的軌道交通網，這就要將大量資金投入到地鐵建設上，這種有效投資支撐的是經濟社會的可持續發展和實現現代化的後勁。再比如，前段時間有關部門粗略測算了全國城鎮區域缺少五千萬個停車位。建造這些停車位，以保守標準估計，也會形成5萬億元以上投資的需要量——這是適應人群需要、緩和社會矛盾的建設事項，因為我們已普遍感受到了停車難。為了減少地皮的佔用，可以在道旁建設便捷的立體停車位；因為過幾年電動車的比重會大大提高，政府還應規劃配以充電樁。這些各地停車位建設所需相關資金，可通過PPP的方式來籌集。這就是以有效投資補短板，滿足人民美好生活需要，支持經濟社會有後勁地發展。這類建設事項還涉及產業園區的建設，戰略性新興產業、新的增長極建設等諸多方面。所有這些可做的事情，只要
政府能夠構建出好的科學決策機制，在現代治理中形成政府和非政府主體間的良好互動機制，那麼中國這個世界上最大發展中經濟體極其可觀的潛力和活力，將都會得到更充分的發揮。賈 康 介 紹
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