本文系中國縣域經濟研究中心編輯的經典回顧。
作者簡介：賈康，現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，中國國際經濟交流中心、中國稅務學會、中國城市金融學會和中國改革研究會常務理事，中國財政學會顧問。白景明，曾擔任財政部財政科學研究所副所長、研究員、博士生導師，現任中國財政科學研究院黨委委員、副院長（副司長級）。
文獻來源：《經濟研究》2002年第2期
內容提要：發生在中國的縣鄉財政困難，是社會結構轉型中制度轉型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，與政府體制、省以下財政體制現存問題和農村生產要素市場化制度建設滯後有密切關係。本文在重點分析中國基層財政困難加劇的三個財政體制性因素的基礎上，提出了配套改革、調整政府體制和省以下財政體制的三條建議：(1)減少政府層級和財政層級；(2)按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉移支付，完善以分稅制為基礎的分級財政；(3)按市場經濟客觀要求積極推進農村區域和基層政府轄區生產要素流動的制度創新。
關鍵詞：縣鄉財政；財政體制創新；分稅制
一、引言
中國在經歷了20餘年改革開放的轉軌——經濟管理模式和經濟增長模式的“兩個轉變”之後，正在合乎邏輯地進入一個更為深刻的社會變革時期。毫無疑問，這種轉軌給中國人民帶來了巨大的物質福利。然而同樣不能忽視的是，轉軌又漸續地引發了一系列新的壓力。近年顯得非常突出的一個現象，就是“三農”(農村、農業、農民)問題的尖銳化和以此為背景而凸現的縣、鄉基層政權財政困難問題。
現在一種可觀察到的傳導關係是：在外部競爭和生產過剩壓力下，原體制空間內農業的創收功能愈益降低※農村人口收入增長明顯降低※基層政權財源捉襟見肘、財政困難※財政困難壓力未能促成政府真正精簡機構提高效能，卻刺激了基層政府的亂收費※脫開正軌的亂收費愈演愈烈而“民怨沸騰”※決策層不得不下決心實施稅費改革※稅費改革試點暴露的矛盾問題“牽一髮動全身”地引出了系統性、全方位實施制度創新的客觀要求。在上面這個一環接一環的鏈式關係中所反映出的實質內容，主要是我國經濟社會結構轉型中，其過程本身必然要求制度轉型的呼應與配套，而目前來自制度創新方面的有效支持明顯不足。換言之，制度的創新和轉型是在“治本”的深層次上解決結構變遷中的重大矛盾問題(如基層財政困難問題)的關鍵要素。
1994年財政體制改革之後，中國地方財政收入快速增長，年均遞增18.5%。2000年地方財政收入為6406億元，是1993年的1.89倍。但與此同時，許多地方縣鄉兩級政府的財政困難卻與日俱增，工資欠發普遍化、赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重，財政風險日漸膨脹，如此等等，已引起各方關注，概括為一句話：基層政權的財政收支矛盾相當尖銳。有必要指出：這種地方財政困難已經危及部分地方的社會穩定和政府權威，任其發展勢必會導致地方財政危機而最終拖曳中央財政步入險境。
對此，我們的基本判斷是：中國的地方財政困難主要源於制度缺陷，因而解困的治本之策也在於制度創新。“三農問題”、縣鄉財政困難問題和政府體制(特別是省以下體制)問題的相互交織，是當前地方財政局面複雜性的突出表現。面對這種社會深刻結構轉型從縣鄉財政困難角度反映出的難題，必須著眼於省以下財政體制和政府體制全局來求解。我們亟應儘早確立一個具備前瞻性思維的清醒認識，通過分析問題成因及其中的關鍵要素，尋求中長期的根本出路。
二、縣鄉財政困難的財政體制性誘因
1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，帶有強烈的制度創新性質，初步理順了中央與地方之間(主要是中央與省級之間)的財力分配關係，又在政府與企業的關係方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關係控制，為政府適應市場經濟發展、正確發揮調節經濟和社會生活的職能作用創造了條件。然而必須看到，該體制為種種條件所制約，仍然帶有強烈的過渡色彩，難免留下不少問題。隨著時間推移，這些問題趨於明朗化，對地方財政運轉的不良影響日漸突出。概括起來，現行財政體制對縣鄉財政困難的影響主要有如下三點：
(一)財權劃分模式與“事權”(職責)劃分模式不對稱
1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財權和事權範圍，著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。當時尚做不到配套確定省以下政府之間財力分配框架，原本寄希望於通過逐步深化省以下體制改革，在動態中解決此問題。但由於省以下體制改革的深化近年並未取得明顯進展，財權劃分模式與事權劃分模式出現了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財政困難。
在實行分稅分級財政體制的國家裡，中央適當集中財權是普遍的做法。但省以下政府之間的財權劃分模式並不盡然，具體格局要依職責劃分結構而定。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉過去中央財政收入佔全部財政收入比重過低的局面(到2000年，中央財政收入佔全部財政收入的比重為52.2%)，這符合分級財政體制正常運行的基本要求。並且客觀地說，與較充分發揮中央自上而下轉移支付調節功能的要求相比，目前中央財力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。然而現在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯。1994年以來，中央的資金集中度實際在下降(從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%)，而省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2%(從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%)。市一級政府同樣在想方設法增加集中程度。2000年地方財政淨結餘134億元，而縣、鄉財政赤字增加。這些說明實際上財力在向省、市集中。
省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現在的突出矛盾。按照事權劃分規則，區域性公共物品由地方相應級次的政府提供。近年我國省級政府向上集中資金的過程中，縣、鄉兩級政府仍一直要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展(而且往往尚未有效排除介入一般競爭性投資項目的“政績”壓力與內在衝動)，而且縣、鄉兩級政府所要履行的事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快，無法壓縮。比如9年制義務教育，該項支出有法律依據，而且由於人口規模擴大較快和相關支出因素價格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發生在縣、鄉兩級財政。再比如基礎設施建設，縣級行政區域內長期以來農村各類基礎設施嚴重不足，欠賬累累，而農村工業化、城市化進程又要求配套完善基礎設施，對縣級政府來說這是非常沉重的負擔，經濟發達地區同樣如此。我們在調查中瞭解到，浙江溫嶺市屬於財政收入較充足地區，但該市的縣城公用事業改造所需資金就遠超過全市年財政支出總額。又比如財政供養人口，我國有2000多個縣級行政區域，如果按每個縣財政供養人口為7000人、每人年工資為7000元計算，所需財政支出就達1000億元規模。事實上，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權。比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔，現在實際上要求地方政府負責，對原本就“四面漏風”的縣“吃飯財政”來說，又增加了一筆沒米下鍋的飯債。
很顯然，轉軌時期，工業化、城鎮化推進和社會進步所需要的大量物質條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉兩級政府，承擔著寬廣、具體的政治責任和經濟責任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下，使基層政權的事權、財權在合理化、法治化框架下協調，職責與財力對稱。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質”所在，一旦不能落實，則成為基層財政困難的重要原因。
(二)政府層級過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性
實行分稅制財政管理體制，則要求政府間的財政資金分配安排，採用稅種劃分方法。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。從國際經驗看，政府層級多的國家，稅種也比較多，這樣有利於收入劃分。但在任何一個國家裡，稅種數量都不可能過多，因為稅種不應隨意設置，那樣勢必擾亂市場經濟運行並約束社會進步、損害社會效率與公平。而且市場經濟近幾十年發展中，簡併稅種是主流趨勢。也就是說，不論政府層級有多少，稅種設置的科學性不能違背。我國現行稅種有28個，和其它國家比，為數不算少。然而問題的焦點在於，這28種稅要在5級政府之間劃分，是世界上其它國家未曾遇到的難題。
很顯然，5級政府與28種稅的對比狀態，使得中國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入，勢必形成政府間收入分配高度不均衡，這是由各個稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到，一味擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩定。近年我國共享部分的比重一增再增，下一步如把企業所得稅和個人所得稅也改為共享稅，則數得著的大稅種已全部共享，這在過渡狀態下是一種策略性的選擇，但從長遠發展著眼作戰略性考慮，還是要在將來創造條件把若干共享稅分解、融合於國稅和地方稅之中，進而使分稅制得到貫徹並真正加以穩固。
那麼從長遠考慮，具體而突出的矛盾馬上表現在，設立了5級政府也就是需要把稅源切成5個層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看，分成三個層次相對容易，分成5個層次難上加難。依美國的經驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅歸聯邦(中央)；銷售稅和公司所得稅歸州(相當於我國省級)；財產稅歸地方(基層政府)。這樣的劃分符合各稅種的具體特點，也符合分稅分級財政的內在要求，如以聯邦為主掌握個人所得稅，符合使勞動力在全國統一市場內自由流動、不出現地區阻礙的要求，也符合使該稅成為經濟“穩定器”的宏觀調控要求；地方掌握財產稅，既具有信息和管理優勢，又符合使地方政府以關注和改善本地投資環境為重點的職能定位。但是很難設想，在我國以一個“地方政府”概念囊括省以下四級政府的特殊情況下，這些稅種該怎麼切分?不論怎樣設計，看來都無法把“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性，貫徹到一個五級政府的架構內去。換言之，這一架構使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。我國省以下體制的現狀是五花八門，各地不一，有的安排了複雜易變的分享，有的則對縣鄉乾脆實行包乾制，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制的距離還相當大，並且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時，大環境中市場的發育和政府職能與管理規則的轉變也未步調一致，這使各層次財源不對位，財力分配紊亂、低效，矛盾不斷積累。這樣看來，可知五級政府架構與分稅分級財政的逐漸到位之間，存在不相容性質，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由於這種不相容性日漸明朗和突出所致。
(三)財政支出標準決策權過度集中與規則紊亂並存
作為一個行政管理規則確定權高度集中的國家，中央對財政支出標準的決策，無疑會有較大程度的集中控制，但在分稅分級體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當調低，給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。事實上，多年來我國某些統一的支出控制標準(如公職人員差旅費)近乎一紙空文，形似集中，實則紊亂。根據實際的制度安排，財政支出標準很多不是由財政部門來決定的，中央政府級次確定支出標準，有些已經具體化為中央各部門隨機和相互攀比地確定支出標準和要求。因此，下級政府的財政支出，往往要實行多個上級部門提出來的支出標準和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時，我國現存的突出矛盾是，基層政府事權重、收入籌措功能弱、區域差異懸殊，卻又被要求實行上級政府規定為一律卻由上級部門多頭下達的財政支出標準。這樣，經濟相對發達地區尚可維持，經濟落後地區就常常無法度日。轉軌期間縣、鄉兩級公職人員工資欠發問題長期得不到解決，原因很多且複雜，但其中之一是由於工資標準按統一安排不斷提高，加大了基層財政支出壓力。近兩年來調升工資時中央加大了專項轉移支付，應當能使欠發工資壓力有所緩解，但由工資推及其它事項，說明類似問題除中央應提供必要的轉移支付之外，普遍的具體事務需區別對待，不宜包攬過多。總之，有必要給地方留出支出標準上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清，部門有權出臺多種政策，在支出要求上各部門相互攀比地全要“大幹快上、一年一變樣”等。處理不好，上級的集中控制加上“上級”內部的政出多門，便是形成基層財政困難的原因。
三、調整政府體制和省以下財政體制的基本構想
顯然，縣鄉財政解困應從財政體制創新入手。這種制度創新是一個複雜的系統工程，必須尋求和樹立標本兼治、治本為上的思路。為此，現提出如下基本構想：
(一)減少政府層級和財政層級
考察一下搞市場經濟的國家，尚找不出一個五級架構的政府。雖然我國憲法明確規定是五級政府，但是按這樣的架構，各級政府如都要求有自己穩定的稅基，都能夠按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少在基層看不到出路，鄉一級沒有大宗穩定收入來源來形成分稅體制。因此有必要考慮修憲以減少政府的層級，把鄉一級政府變成縣一級政府的派出機構。這樣一來，鄉一級的人大主席團、政協聯絡組、政法委書記和其它七站八所等機構，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構和轉變作風結合起來，做到系統合理化。雖然前些年我們曾作過建設鄉財政的努力，但從實踐情況看，鄉級金庫的建立在大部分地區不具備可行性，鄉財政一直是很不完備的。而且，發展趨勢是近年稅務、金融、工商等管理系統都已按經濟區域而非按行政區劃在基層設所，財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已喪失了基本的配套環境。佔鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放後，鄉財政的內容就更“虛”了，確實已稱不上一級財政。在上述這種四級政府加鄉鎮派出機構的簡化之後，進而還可以考慮把地市一級政府虛化。原來地級就是規定為省級的派出機構，近年地市合併後，已經實化了，很多市級政府是由地區行署轉化而來的。但象浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯繫是很實的，而市是一種過渡的形式，浙江的市和縣都對省政府“說話”來搭財力分配框架。如果能把政府縮到實三級加兩個半級(地市和鄉作為派出機構層級)，就非常接近市場經濟國家的通常情況了，這種情況下的分稅分級體制和現在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個相對好處理的方案。從中國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千多年以來，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩定的一個層級，另外省級亦是相當穩定的層級，中央之下有了這兩級實的，掛上兩級派出機構，當可解決好既減少層次，又維護政府體系有效運轉的任務。當然，實際的推進必須審時度勢，建議先考慮鄉鎮層級的簡化。總之，現在的改革已牽一髮動全身，處處要求通盤考慮，我們要改變過渡色彩濃厚的財政體制，越來越需要政府體制全局的優化設計。
(二)合理形成推進地方財政體制改革的大思路
我們認為，這個大思路應是在適當簡化政府層級的前提下，按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，配之以自上而下轉移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎的分級財政。
“一級事權”，就是要解決政府職能合理設置的問題。中央一級和省以下各級政府事權應怎樣規定，難點在於投資權的問題。其它的事權相對好辦，比如氣象預報工作部門，既向全國提供了服務，又向地方提供了服務，中央和地方在氣象預報系統上，形成配合關係，財力分配如何處理，技術上相對容易。我國幾十年最扯不清的事權，就是企業投資權，特別是在興辦一般競爭性投資項目方面。在1994年的體制裡，這方面是“知難而退”的，體制文件裡的措辭實際上是說各級政府都可以舉辦投資項目，沒有明確一般競爭性領域政府怎樣退出。我們認為，從方向上說，地方政府應該退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性投資項目上，有別於經營性的投資；而中央對於一些大型、長週期、跨地區、對於優化生產力佈局和增加國民經濟發展後勁有突出意義、帶有戰略性質的投資項目，雖項目自身有一定競爭性，但也要參與(如京九、三峽、寶鋼這樣的大項目)。當然應該是有限參與，中央政府並不一定採取把資金百分之百地撥過去的方式，而是採取控股、參股以及其它的經濟手段，牽頭把項目做起來。這樣事權上的糾葛可以得到理清，使政府職責按照市場經濟客觀規律的要求，結合中國的國情，得到理清以後，公共財政中的財權就能順理成章搭好框架。進而，在界定好政府職能基礎之上，可逐步形成詳細的事權明細單，並分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔。
“一級財權”最根本的問題，是分稅制裡的稅基問題，各級政府都應該有自己大宗、穩定的稅源。現在省以下政府大宗收入是營業稅，而從前景來看，應該發展不動產稅，在省級以營業稅為財源支柱的同時，縣級以財產稅為財源支柱。不動產稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動產稅可形成非常穩定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府一心一意優化投資環境，自己地界上的不動產就會不斷升值，每隔3—5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環境的改善不斷擴大，地方政府職能的重點和它財源的培養，便非常吻合了，正好適應政府職能和財政職能調整的導向。現在我國稅收盤子中間不動產稅還是一個很小的部分，對於外資企業徵收統一的房地產稅，對於內資企業是房產、地產分開的，而且沒有充分考慮地段的因素，沒有幾年重評一次稅基的規定。市場經濟國家的經驗我們可以借鑑，應逐漸把不動產稅調整為統一的房地產稅來徵收，同時考慮不同地段的因素並幾年一次重評稅基。這樣，不動產稅就會逐漸隨市場經濟發展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源。面積和造價差不多的一處不動產，座落於繁華的鬧市區和座落於邊遠的郊區，在稅基的體現上可以相差幾倍、十幾倍，甚至幾十倍、上百倍。在市場經濟條件下，地方政府應該看重的是優化投資環境，使轄區裡的繁榮程度提升，房地產不斷升值，同時便擴大自己的稅源，而形成穩定的大宗的財政收入來源。這是“一級稅基”原則用於基層政府層次所應該探討的一個非常重要的方面。
分稅制的另一個題中應有之義，就是地方政府從長遠發展來看，勢必應該具有必要的稅種選擇權、稅率調整權，甚至一定條件下的設稅權。1994年體制裡，只開了一個小口子，有兩個稅種即筵席稅和屠宰稅，允許地方政府選擇是否開徵。在2000年以後，農村稅費改革的方案裡，屠宰稅已被取消，筵席稅在絕大多數地方也沒有開徵。這種地方政府很小的選稅權，顯然還不能適應今後分稅分級體制的要求，所以在進一步深化財稅體制改革的過程中，怎樣擴大地方政府稅收方面的選擇權、稅率調整權、一定條件下的設稅權，在中央必要約束條件下通過地方的人大和立法形式來建立地方自己的稅種，這也是一個值得研究的大方向。
“一級預算”，是適應社會主義市場經濟間接調控所要求的規範化的政府收支管理形式。應當堅決推進統一預算的進程。1997年之後我國對預算外資金的整頓和管理逐步強化，成效顯著。通過深化財政體制改革和預算管理改革，應把全部政府收入統統納入預算管理，以規範的公共收入形式明確政府可分配資金規模並全程監督其運用。現在我國已經加入世貿組織，不合理的行政審批手續將取消，乘此東風，可進一步把收費和基金納入預算內，象管稅一樣管理起來，並大力推進支出管理的改革。如果公共財政框架下的預算支出管理初具形態了，即可考慮在加強科學化信息監控的同時，逐步適度下放支出標準確定上的決策權，使人員工資和公務費標準等在各地有“因地制宜”的必要彈性。
接下來還有“一級產權”。“國有資產”現在仍是一個很籠統的概念，過去國有資產管理在無法形成人格化代表的情況下，產生了產權的虛置和懸空，說起來誰都對國有資產有責任，但出了問題誰都可以不負責任。全民的財產，原則上人人都有份，但這一份怎麼體現，怎樣保值增值，得不到有效的貫徹，國有資產的損失、流失，大家都無可奈何。解決這樣一個深刻的問題，必須配合國有經濟戰略性重組，探索如何建立國有資產管理體系，使這個體系把明確產權的原則落實到各級政府。龐大的國有資產到底歸屬哪級政府，要在一級政府後面有一級產權，形成有效的保值增值的管理體制，這個事情在我國現在還遠沒有見到眉目。80年代後期，我們組建了國有資產管理局，要求把保值增值作為單一目標來追求，其它政策性的目標都交給別的行政部門，而在運作中，實際上該它管的事情到不了位，又產生了很多矛盾、牽制、扯皮。現在中央層次的國有資產管理局取消了，大多數地方國管局也相應取消。但上海、深圳等地在這方面繼續著具有自己獨特性的探索，建立了國有資產管理委員會或投資控股公司，目的仍是要解決國有資產人格化代表的問題。在具體的體系構建裡面，看來還要解決一箇中間層次的問題。“人格化”的政府管理機構，不可能“一竿子插到底”去管微觀企業國有資產的經營。要組建控股公司，不按照行政隸屬關係設置，相互之間開展競爭，不具體做微觀的生產經營，主要做資本運營即價值形態的保值增值運作。國有資產管理體系如何搭建和合理運作需要進一步探討，但無疑必須納入深化省以下體制改革的通盤考慮。
在“一級產權”以後，省以下財政體制迴避不開的，是一級政府怎樣解決“一級舉債權”的問題。我國《預算法》規定地方政府不許發債，但地方通過各種變通的形式，實際上已經在發債。這幾年，積極財政政策執行以後，每年一千億元以上規模的國債，差不多都有一半左右由中央轉借給地方政府來使用，地方承擔還本付息的職責，實際也就是地方債。從經濟關係本身來說，地方政府作為一級政權，有一級財政，在接受中央級協調製約的前提下，應該有一級舉債權。但是，在中國市場發育很不充分、信用關係還相當不規範的情況下，要附加更多制約條件。從以後的發展方向來看，這個一級舉債權的確立，似應不是太遙遠的事情。在這幾年實行積極財政政策的框架下，再進一步規範化，就沒有必要再沿用中央政府代地方政府舉債的形式，可把它逐漸處理成規範的地方政府借債(首先可在省級明確起來)，同時接受宏觀上必要的約束。從國際經驗來看，澳大利亞有高水平的轉移支付均等化制度，也有一個全聯邦的債務規模協調委員會，發揮對州以下政府舉債的約束功能。這對我們有借鑑意義。
總之，我國從發展方向來看，應該在“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的框架下，尋求地方財政體制改革的深化，同時，積極健全中央自上而下的“因素法”轉移支付的配套，作好分稅分級財政良性運轉的通盤考慮，一言以蔽之，從體制創新入手完善以分稅制為基礎的分級財政。
(三)要處理好深化省以下財政體制改革與相關改革的配套關係
財政改革在現階段已不可能單兵推進，解決好省以下體制問題，化解基層財政困境，在治本層次上離不開與“三農”問題密切相關的一些重大配套改革事項，其中核心的、實質的問題是如何按市場經濟原則考慮農村區域和基層政府眼界下(轄區)生產要素流動的制度安排。這必須涉及：
1.農村土地使用權的流轉制度。這種要素流動是市場化的內在要求、題中應有之義，並關聯著農村經濟的“產業化”轉型和今後地方層級財產稅(不動產稅)的發展和地方稅體系的構建。現實生活中土地流轉早已在發生，但遠未使其相關制度明朗化、規範化，亟有必要加強試驗和引導。
2.資金的流動、融通制度。農村的融資體系和信用體系是農村市場發育不可缺少的組成部分。城鎮化、工業化大潮中業已形成的融資迫切需求與滯後的融資制度建設兩者之間的尖銳矛盾，表現為農村區域高利貸、亂集資等問題的層出不窮。“堵不如疏”，應積極考慮結合“貸款式扶貧”和“小企業融資支持”等政策，探索和推進農村區域的“金融深化”和融資制度的現代化，並促使政策性金融的潛力得到必要發揮。
3.與市場化資源配置機制相適應的農業與農村區域稅制建設。農業稅如何改革，在農村稅費改革試點之後，已成為各界更為廣泛關注和研討的大問題，並緊密關聯著基層政府在“分稅制”下的財源格局。現農村稅費改革試點方案體現“攤丁入畝”導向的措施，看來並不能適應市場化客觀要求，必須按市場機制的規定性來理順農村的租(地租，即土地所有權收益)、稅(政府的“正稅”)、費(政府規費和準公共產品“使用者付費”)及集資(一次性項目建設公共籌資)的相互關係，使之分流歸位。按此思路，農村區域稅制的發展方向應是漸進到普遍化、城鄉一律的增值稅、營業稅、不動產稅等構成的複合稅制(開始階段某些稅種的稅率上可在城、鄉有區別對待)，並最終也包括被城鄉統一的個人所得稅所覆蓋。
4.人口的流動制度。居民出生於農村便成為“天生的第二等級”的城鄉分隔戶籍制度，近來已日見鬆動，各省、市紛紛出臺新的放鬆控制的管理制度，足以證明打破城鄉分隔是大勢所趨、人心所向。當然，在此過程中要掌握好穩定原則和漸進安排，但總體上應當十分積極地推進。
5.與建立統一市場、推進工業化和城鎮化相呼應的農村區域社會保障制度建設。多年城鄉分隔的戶籍制度等，使市場經濟所要求的社會保障制度只能首先於城市區域尋求“一體化”的形式，但隨著前面所述各項所論及的我國諸種生產要素和經濟資源的市場化配置漸成氣候、統一市場日見眉目，則勢必要解決農村人口如何進入社會保障“一體化”系統的問題。近年一浪高過一浪的“民工潮”和愈益顯露的農村人口與社保體系建設隔絕的矛盾，必須從建立和完善統一市場(首先涉及勞動力統一市場)的思路來考慮其解決方案。似可首先試驗在過去農村“合作醫療”等形式上生長起來的加入縣級統籌因素的單項農村社保改革方案(江蘇銅山縣等地數年前已有這樣的試驗)，再逐步形成和推開較全面的農村社保體系，並與城市社保體系打通，最終達到“一體化”。屆時政府基本社保資金籌集的形式，理應歸位於“社會保障稅”，並納入分稅分級財政框架作協調合理的安排。
總之，我們認為，只有在正確解決“三農”問題、使農村區域經濟與財源的互動得到市場化制度創新有效支持的情況下，才能真正推進分稅分級財政改革，走活基層財政這步棋。
參考文獻
[1]財政部科研所課題組，1997：《改進、健全省以下分稅制的探討》，《財政研究》第8期。
[2]國家計委“三農”問題課題組，2001：《大力發展農業和農村經濟，穩定增加農民收入》(內部討論稿，2001)。
[3]賈康、趙全厚，2001：《減負之後：農村稅費改革有待解決的問題及對策探討》，財政部科研所《研究報告》第18期。
[4]賈康、白景明，2000：《財政與發展》，浙江人民出版社。
[5]項懷誠，2001：《學習貫徹江澤民總書記“七一”講話精神，不斷開創財政工作新局面》，《中國財政》第8期。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員和政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，中國一帶一路PPP項目開發委員會委員，中關村公共資源競爭性配置促進中心首席經濟學家，北京市、上海市等多地人民政府諮詢委員，北京大學、中國人民大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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