1911年的外蒙古“独立”是沙俄一手策划的，直到1915年的《中俄蒙协约》的签定，沙俄一直在充当着外蒙古的“保护主”。然而1917年，俄国十月革命后又发生内战，沙俄政府已无力自保，哪有心思顾及外蒙古，沙俄军队撤出外蒙古。沙俄政府很快垮台，新生的苏维埃社会主义国家政府建立起来。
十月革命后，沙俄白党谢米诺夫在日本的支持下占领了外贝加尔地区并建立了反革命军事组织。1919年1月，谢米诺夫通过日本的扶持帮助，开始着手准备建立包括布里雅特、呼伦贝尔以及内、外蒙古在内的“联邦大国”。面对内忧外患的时局，外蒙古王公有了内向之意，并开始派专员与北洋政府驻库伦办事大臣不断秘密往来，商量其“撤治”事宜。1919年秋，原打算进攻库伦的谢米诺夫以为中国援军已到，未敢深入，率兵匆匆离去。
但好景不长，1920年，国内发生直皖战争，皖系徐树铮及其大部分兵力被调回内地战场，仅剩褚其祥带领的第二十五混成旅的一个团大约一千五百人驻守库伦。见库伦兵力空虚，沙俄白匪恩琴借机于10月-12月间多次进攻库伦，但都被库伦驻军击败。1921年1月，恩琴匪党经过精心策划，兵分3路再次攻打库伦。1921年1月3日，库伦被攻陷。三月，科布多、恰克图等地先后沦陷。3月21日，在恩琴的策划下，在库伦建立起名为“外蒙古独立政府”的伪政权。
库伦沦陷，举国震惊，全国人民纷纷致电国务院谴责政府无能。基于舆论压力过大，总统徐世昌和靳云鹏只得把收回库伦一事提上日程。就在北京政府开会讨论由谁出战外蒙古时，1921年6月，远东共和国和苏俄以帮助中国剿杀白匪的名义，向北京政府提出出兵外蒙古的请求，但遭到北京政府婉言拒绝。其实早在1920年11月10日，契切林就曾致电北京政府，表示苏俄愿意派军协助中国军队击退恩琴白匪，并保证白匪一散，苏方兵力将立即撤回。而北京政府对苏俄此举极为警惕。12月24日回复契切林，表示外蒙古是中国的领土。
1921年6月28日，苏俄在未经中国允许的情况下，悍然出兵外蒙古。并于7月6日占领库伦。但是他们同时也将中国驻守在库伦的中央军驱出外蒙古。1921年7月11日，外蒙古再次宣布“独立”，并成立外蒙古人民政府，以哲布尊丹巴为君主。这是外蒙古历史上的第二次“独立”,其幕后老板由沙俄变成了苏俄。
1922年12月30日上午，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国、高加索苏维埃等4个国家召开全权代表大会，苏联成立。10月初，王正廷被拟任为代表团团长与苏联的加拉罕代表团举行会谈。虽然苏联拒绝外蒙古撤军，但由于国内各界人士不断给北京政府施加压力，要求尽快与苏联建立外交关系；世界各国又“排队”与苏联建交。迫于现状，王正廷担心再生变故，最终于1924年3月14日草签了协定。
然而在外蒙古问题上，苏联则是出尔反尔。1924年11月，外蒙古在苏联的帮助下对外宣布成立了“蒙古人民共和国”。1925年，拖了一年多的中苏会议才得以正式开始。会上主要讨论了中东路问题和中国对外蒙古恢复主权及苏联撤军问题。在该会议召开之前，苏联政府就照会北京政府，称苏军已经撤出外蒙古。但据调查，苏联军队不但没有退出外蒙古，而且在外蒙古重要地区均有大量苏军驻守。苏蒙更是偷偷背着北京政府秘密签订一系列条约、协定。苏联上述的种种做法完全违背了《中苏解决悬案大纲协定》的相关规定。中苏会议中关于外蒙古问题的讨论自然是没有结果的。
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