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1.“中國”只指舊籍中的“中國”，即專指漢、晉、隋、唐、宋、元、明、清等中原王朝，不包括邊區政權如匈奴、鮮卑、突厥、回紇、吐蕃、南詔、大理、渤海等。
2.“歷代”只指秦以後的，不講秦以前的。
3.“政區”只講縣以上的，不講縣以下的。
4.“政區”不限於地方行政區劃，兼及一些非行政區域而為後來行政區劃淵源所自的中央或上級行政區的派遣機構轄境。
5.“政區”只限於歷代通行於內地的、用以統治編戶的普通政區，不包括設於邊區的，或用以統治非編戶的特殊政區如羈縻州、鎮戍、衛所等。
▍二千多年來政區的演變
中國自秦始皇兼併六國，開始建成中央集權的一統國家直到今天，二幹二百年來，縣作為地方行政區劃的基層單位始終未變；縣以上則經歷過極為頻繁複雜的變革，概括起來大致可分為如下幾個階段：
1．秦漢時的郡縣二級制。秦從初並天下時妁三十六郡增加到末年的四十多個郡，分管大約千把個縣。西漢自武帝以後和東漢一代，都是以一百零幾個郡級單位(郡、國即王國，東漢又增加一種屬國都尉)，分管一千幾百個縣級單位(縣、侯國、邑、道)。
漢武帝先後於公元前106年、公元前89年創建十三刺史部和司隸校尉部，由刺史和司隸校尉分部巡察郡國吏治。成哀之際(前8一一前5年)，曾提升刺史為州牧，使州成為郡國的上級，但兩年半後即恢復舊制。哀帝死，王莽秉政，又改刺史為州牧，四十二年後東漢光武帝始復改州牧為刺史。但東漢刺史不同於西漢。西漢刺史平時“巡行所部郡國”，“居無常治”，歲盡“還京師奏事”。有所舉劾，得由政府另行派員案驗，然後黜退。東漢刺史則常駐在其州部內的固定治所，不再詣京奏事；且其權力亦不再限於舉劾，並能對所部郡國官吏徑行黜免。到了靈帝末年，為了鎮壓黃巾起義，又改部分刺史為州牧。不久，州牧或刺史部掌握了兵權，州終於成為統轄幾個郡國的大行政區。
2．魏晉南北朝時的州、郡、縣三級制。三國魏、蜀、吳三方共有十七州，西晉統一之初共有十九州，末年增至二十一州，領一百七十多郡。經東晉、十六國至南北朝前期，雙方合計共有五六十州。南朝自齊梁後，北朝自太和後，州郡建置日益冗濫。往往以一縣之地置郡置州，或郡無屬縣，州無屬郡；甚至有些州郡徒有空名，既無土地，亦無戶口。梁、東魏、西魏和陳、北齊、周時代，三方合計共有三百多州、六百多郡。魏晉肘平均一州領八九個郡，一郡領七八個縣，三級制確有其級次相臨的作用。只是平均一州才管二三個郡，一郡才管二三個縣，一州所轄不過五六縣，三級制已失去意義。故在北朝後期，已只有州刺史和縣令到職，郡太守通常並不蒞任。隋文帝代周後的第三年(583年)，便正式裁撤了郡一級，改為以州統縣二級制。
3．隋、唐開元前的州、縣二級制。
4．唐開元至五代時的道、州、縣三級制。隋唐五代凡三百八十年，除隋大業時有十一年(607一618年)，唐天寶、至德時有十六年(742一758年)將州改稱為郡外，地方行政區劃都是以州統縣。全國共有二三百個州，一千四五百個縣。但實行單純二級制的時間只有隋文帝和唐前期共約一百四十年。隋煬帝在改州為郡的同時，效法漢武帝置司隸別駕二人，分案二都畿內；刺史十四人，巡察畿外諸部，每年二月巡郡縣，十月入奏。因隋祚於十一年後即覆滅，《隋書》記載太簡，這種制度的具體情況已不可考。
唐於貞觀元年(627年)將全國劃分為十道，但這種道只是一種地理區劃，並不是行政區劃。有時雖也由朝廷派遣使者分道執行某種任務，但都是臨時措施，事竣即罷。直到開元二十一年(733年)，將十道分成十五道，才定制每道設一採訪處置使，監察吏治，常設不撤。不久，採訪處置使的權力逐漸有所擴大，有些道並由掌握兵權的節度使兼領其職，發展到安史之亂期間，全國遍設節度使、防禦使等方鎮，758年遂罷採訪處置使，改置由方鎮主帥兼任觀察處置使；從此，軍政上的一鎮，便同時都是民政上管轄幾千州的一道，確立了道(即鎮)、州(包括府)、縣三級制。全國的道數經常有變動，一般在四五十個之間。每道領州少或二三，多達十餘。這種三級制經歷二百餘年，至北宋初年，才由於方鎮兵權的被奪，中央集權的加強而被廢止：“罷天下節鎮所領支郡”(方鎮主帥自領一州，其餘諸州稱支郡)，“令諸州皆直隸朝廷”。
5．兩宋(包括金)的路、州、縣三級制。977年宋太宗廢止方鎮領州之制時，全國共有三百六七十個州級單位(府、州、軍、監)、縣(縣、軍、監)，若採用單純的二級制，真的要由朝廷直接統轄這麼許多單位，那是難以辦到的。因而不久又令原來專司督徵運送地方財賦的各路轉運使，兼理軍民庶政，這樣便形成了路、州(府、州、軍、監)、縣(縣、軍、監)三級制。北宋先後分全國為十五、十八、二十三、二十四路，南宋分境內為十六或十七路，金分境內為十七、十九、二十路。宋金的路並不等於魏晉南北朝的州或唐安史亂後的道。一路皆同時設置分掌財政、民政、司法、監察、軍事、徵榷等政的三個或三個以上的“監司”，並非一路諸政掌於一人之手。不同監司的路的劃分亦不盡相同：如北宋陝西轉運使司分永興軍、秦鳳二路，而安撫使司分永興軍、鄘延、環慶、秦鳳、涇原、熙河六路；金制遼東分上京、鹹平、東京三總管府路，而轉運司只為遼東一路，按察司只為上京東京一路。再者，州的政務還有許多是不在監司監領之下的，都可以直達朝廷。所以宋金三級制的實質可以說只有二級半。
6．元以來以省領道、路、府、州、縣等的三級或多級制。
這個時期長達七百多年，又可分為四期：
(1)元代始以前代的中央臨時派遣機構行中書省定為常設的地方最高一級行政區劃。初期區劃極不穩定，中期穩定為除中書省直轄區(腹裡)外，共設十一行中書省。省下有路、府、州、縣四級。前代較大府、州多升為路，縣升為州。四級或遞相統轄，或越級統轄。州或不領縣。所以這時候的地方政區統隸關係，二、三、四、五級都有，而以省統路或府，路府統州或縣三級最為普遍。又往往分一省為二三大區，將距省會較遠的區劃為一道，設宣慰司作為行省的派出機構臨治其地。另有設肅政廉訪使的道，則為御史臺的派出機構，司一道吏治監察。宣慰司道至元末多改為“分省”，或進一步升為行省。
(2)明洪武九年(1376年)廢除行省制，在原來一個省區內分設布政使司、按察使司、都指揮司三司，分掌民政、司法監察、軍務三政。這與宋代的路分設轉運使、提點刑獄、安撫使三司極為相似，而權任有過之，仍然和此前的行省一樣，是地方區劃中的最高一級。原來的一省至是改稱為布政使司，但習俗相沿，仍被稱為省，連正式公文亦經常採用。洪武十三年(1380年)中央廢除中書省，中書省的直轄區改稱“直隸”。宣德二年(1427年)以後，全國共劃分為兩京(即南北二直隸)十三布政使司，俗稱兩京十三省，或十五省。廢除路一級，府州縣的統隸關係也有多種方式，省縣之間或隔一級，或隔二級。每省又分設若干分守道作為布政使司、分巡道作為按察使司的派出機構。
自宣德以後，或因邊防有警，或因地方不靖，又陸續在全國各地派出備有中央政府一二品大員職銜的“總督”“巡撫”，集所督撫地區內的軍務、察吏、治民大權於一身，遂成為最高級的封疆大吏。督撫的轄區往往不同於布政使司，並且經常變動。所以明代後期的一級地方行政區劃，事實上已不是兩京十三布政使司，而是三十個左右的總督、巡撫轄區。
（3）清初逐步將督、撫轄區調整成與布政使司取得一致。終於在康熙初年將十五省分為十八省，正式以督撫為一省之長。有些省單置總督或巡撫，有些省兼置督、撫，則巡撫近於無權閒職。十八省全在明朝故土範圍內，清代加入版圖的邊區的一部分至光緒時亦建省，末年共有二十二省。清代凡隸屬於府的州不再領縣，故省以下只有府(府、直隸州、直轄廳)、縣(縣、散州、散廳)二級。每省仍分設若干道。
(4) 辛亥革命前後二三年內廢除了府一級，州廳皆改為縣，重劃道區，於是地方行政成為省、道、縣三級制。國民黨統治初年廢除了道一級，意圖行省縣二級制，但在三十年代“剿共”時期，又在江西省首先分區設行政督察專員，未幾，各省皆起而仿效。新中國成立後繼承了這種區劃，初稱專區，旋改稱地區。這種在實際行政上是介於省縣之間的一級，但在法制上不是一級地方政府。
▍演變的規律
綜合考察一下二千年來的政區演變經過，可以發現如下三條規律：
1．同一政區，通例都是越劃越多，越劃越小；到一定程度，它的級別就會降低。例如：州在兩漢只有十三四個，魏晉時加到二十個左右，南北朝猛增到三百多個，隋初的廢郡以州統縣，等於是將州降為郡級，到元明清時又把一部分州降為縣級。省在元代只有十一二個，明代加到十五個，清代加到十八、二十二，現在的省級政區(省、自治區、直轄市)是三十個。只有縣最穩定，秦代千把個，漢以後長期都是一千幾百個，約傭十年前才突破二千大關，現在也不過二千一二百個(1985年底是二千二百零四個，包括縣級的其他單位市、旗、特區)。
越劃越多越小的主要原因當然是由於各地區逐步得到開發；但也有其他政治上、軍事上、經濟上的種種原因，各時代各地區都得作具體分析。歷代政府有時覺得政區太多不便於統治，曾幾次大事省並；但往往不久被省並的又得到恢復。例如隋朝將初年三百多個州併為大業時的一百九十郡(州的改稱)，此後逐漸增置，唐宋兩代長期徘徊於三百州左右。新中國在五十年代未曾並省了許多縣，現在大多數已被恢復。
2．秦和西漢初期疆域比較小，其時所採用的單純二級政區制，自漢武帝擴展疆域以後，已不宜於繼續採用。但多級制亦不利於政令民情的上下傳達，所以二千年來最常用的是三級制。有時用實三級，有時用虛三級。這裡所謂虛三級，是指第一級或第二級並不全面掌握地方權力，或一級權力分屬於幾個機構的三級制而言。粗略統計一下：漢武帝以後的兩漢三百年是虛三級；魏晉南北朝四百年是實三級；隋至唐初期一百四五十年是二級制；開元以後先是虛三級，二十多年後即轉為實三級；歷二百餘年至宋初始改為二級。但不旋踵即轉入虛三級，歷三百年至元代始變為多級制。元明清六百多年顯然都是多級制，大多數地區的實級一般都是省、府(路、州)、縣三級。辛亥革命後七十多年北洋軍閥、國民黨、新中國三個階段，分別採用了不同的虛三級制。
3．歷代最高一級行政區往往由吏治監察區或軍務督理區轉變而來，最高行政長官往往由派遣在外的中央官轉變而來。顯著的事例如：
(1)兩漢監察區“州”到東漢末年由於州牧刺史帶了兵而轉變為六朝的一級行政區。
(2)六朝的都督幾個州軍事之職到唐朝形成了以一個都督府管幾個州的軍事之制；都督又由於加節而改稱節度使，權任日重，終於兼任採訪使、觀察使之職而使轄區成為州以上的一級行政區“道(鎮)”。
(3)行省起源於六朝隋唐的行臺尚書省。那時中央政府叫“省”，由中央大員率領部分政府成員外出執行國家任務，就叫行臺尚書省或某處行臺省。事已即罷。金末多事，外有強敵入侵，內有農民起義，因而各處普遍設立了行尚書省。蒙古在與金朝的接觸中把這種制度學了過去，初時叫行尚書省，後來隨著中央政權機構改為中書省，也就把行尚書省改稱行中書省，簡稱行省。原來也只是一種臨時性的中央派出機構。但元初對中原用兵時間長達七八十年之久，軍事不停，軍管制即無法撤除。時間一久，到了平宋前後，行省便變成了中國史上轄境最大的一級行政區劃。
(4)明初以來把地方上的政權交給了都、布、按三司；但由於三權分立，一旦邊防或地方有事，難以應付，不久便陸續派出了帶有中央部院大臣職銜的重臣到各處去總督軍務或巡撫地方。其初猶時設旋罷，已而就置而不廢，成為定製。但明中葉以後督撫雖已在地方上掌握最高權力，名義上卻始終算中央官(《會典》編入都察院)，正式一級政區始終是兩京十三布政使司。入清又經過二三十年的調整，才終於使督、撫成為正式的最高地方官，其轄區也就成為當時的一級行政區劃一一十八省。
政區的這些演變規律，一方面正好說明了中國自秦漢以來長期在中央集權制統治之下，所以中央的使者能以監督的名義侵奪地方官的權力，終於使中央使者成為最高地方長官，原來的地方長官降而成為他的下級或僚屬。但另一方面，因為由這種方式形成的一級政區轄境、權力過大，所以一到亂世，這種政區的首長很容易成為破壞統一的割據者，猶如東漢末年的州牧刺史，唐安史亂後的節度使和民國的督軍、省主席等。
▍近今的鉅變
上面兩段簡略地把中國二千多年來以縣為基層單位的政區分劃變遷經過大致都講到了，不等於說已講完。我們必須充分注意到近幾十年來，中國的政區制度正在發生鉅變。
從秦到民國初期，歷代各級政區基本上都是先將一個地區劃定為一個政區，然後在這個地區內選擇一個城邑或聚落作為政區的治所。這個聚邑成為一個政區的治所後一般又能得到一定程度的經濟發展。這正好反映了二幹多年來中國都處於以農業生產為主的社會經濟發展階段。因此自漢至唐的大城市，沒有一個不是州郡治所。宋以後雖然興起了一些非州郡治所的繁榮城鎮，但城市經濟的發展直到民國初期，還未能導致改變行政區劃制度。從本世紀二十年代起，國民黨政府先後把若干城市從省和縣劃出，建立為市；從省劃出的直屬於中央，從縣劃出的直屬於省。新中國成立以來，又將市制予以擴展。一方面不僅在工商業發達的城市建市，並在大型工礦區、著名旅遊區建市；一方面又將市附近的一些縣劃歸市管。1985年底全國已有各級市(直轄、地級、縣級)三百多個，劃歸市管的縣六百多。最近幾年又將若干非直轄市的經濟計劃改成不經過省而直接由國務院領導。這些改革無疑具有劃時代的重大意義。目前新的市制正在隨同中國四個現代化的步伐迅速推進，可能不要很久，產業性的市及市轄區，將取代二千多年來地區性的政區，成為中國主要的政區制度。
▍應予注意的問題
除了上述這些簡括的說明之外，我們在接觸到歷代行政區劃和歷史地名時，還應注意到以下幾點：
1．在上面所說的3、4兩階段中，絕大多數時間都是以州統縣，但也有短時間的例外，那就是有兩次改州為郡：一是隋煬帝大業三年改州為郡，到唐高祖武德元年又改為州，只有十一年；一是唐玄宗天寶元年改州為郡，到肅宗乾元元年又改郡為州，只有十六年，兩次合計也只有二十七年。《隋書·地理志》和兩嫂唐書·地理志》把兩次改制都記了下來。不過《隋書·地理志》根據大業三年後的制度稱郡不稱州，只在京兆郡下交代了原稱雍州，大業三年改為京兆郡，其他各郡下都沒有明白交代，讀者就不免會誤認為隋朝一代就叫某某郡，或搞不清哪一年才叫某某郡。《舊唐書·地理志》在各州下面都寫上“隋某某郡，武德元年改為某州，天寶元年又改為某某郡，乾元元年變成某州”，讀者看起來很明白。但《新唐書·地理志》為了要節省文字，各州都只用“某州某某郡”或“某州某郡”這四五個字，只在同州馮翊郡條下說明這四五個字的具體意義是這個州在隋朝和天寶元年至乾元元年這十六年間叫馮翊郡，除此之外，唐朝一代都叫同州。一般讀者翻閱《新唐書·地理志》卻未必看到這一條，又沒有對比著《舊唐書》看，因而有人便誤以為唐朝一個政區使用兩個名稱，如同州同時又稱馮翊郡；這都是錯誤的。其實，唐朝的一州就是一郡，不過唐朝一代二百九十年間，二百七十四年都叫州，另有十六年叫郡。《新唐書》所謂某州某某郡，前面某州是指一代的常稱，後面某某郡指的只是天寶到乾元這十六年間的變稱而已。
2．唐朝還有十六年改州為郡，第5階段中兩宋三百多年則始終只有州，從沒有叫過郡。可是在《元豐九域志》、《宋史·地理志》等書中，每一個州名之下也都列有一個郡名，那又是怎麼一回事呢？原來宋朝每一個州有一個郡名，就像舊時代每個人都既有個名，又有一個字一樣。州名是這個州的正名，郡名是這個州的別名，等於是人的字。宋朝的郡名絕大多數都沿襲唐朝的舊名，改用新郡名的很少。一些新置的州，朝廷往往還要賜一個郡名，但也有一些新置州沒有郡名。
3．除一般州外，唐宋還把一些有特殊地位的州改稱為府。玄宗開元年間開始把京都所在的三個州改稱為府：首都長安所在的雍州改稱京兆府，東都洛陽所在的洛州改稱河南府，北都晉陽所在的幷州改稱太原府。安史之亂以後，又陸續把幾個皇帝駐蹕過的州升為府，至唐末共有十來個府。北宋又把一些重要的州升為府，末年已有三十幾個府。到了南宋和金對峙時期，雙方又都新增加了一些府，所以共有五十多個府，約佔當時州級政區總數的七分之一強。
4．舊時代文人對地名往往喜歡用古名、別名，對行政區劃和地方官也喜歡用古稱，不僅常見於詩文書札，也用之於署籍貫、題書名。地名用古名，如稱南京為金陵，稱揚州為廣陵，其實金陵是先秦時的名稱，廣陵是唐以前的名稱，宋元以來，這些名稱早已不用了。地名用別名，如稱泉州為溫陵，稱無錫為梁溪，其實泉州、無錫從古以來從未叫過溫陵、梁溪，都不過是文人為了要風雅而取的別名。政區和地方官用古稱，如宋以後根本沒有郡，但宋元明人筆下經常出現郡和太守，實際上所謂郡就是指當時的一州或一府，所謂太守指的就是當時的知州或知府。因為當時的一州一府之地，大致相當於兩漢六朝的一郡，而知府知州也大致相當於古代的郡太守。又如明清人稱道員為觀察，稱知縣為縣令，實際上觀察、縣令都是唐代的舊稱，宋以後早已不用了。明朝最喜歡用地名的別稱署籍貫，如李卓吾是泉州晉江人，但他在他的著作上都署稱溫陵李贄。宋元地方誌通例不用正式的府州縣名，而用郡名或別名，如嘉泰《會稽志》，實際上是紹興府志，會稽是別名；如紹熙《雲間志》，實際上是華亭(今松江)縣誌，雲間是別名。這種陋習到清朝已改掉了一大半，但還有一部分自命風雅之士不肯改。至於詩文書札裡採用古名別稱，那就即便是通入學者也在所難免。所以現在我們看古書和舊時代的文字，千萬不能看到一個地名或政區名、地方官名，就認為當時實際存在這種名稱或制度。
5．同樣的政區和地方官名，在不同的歷史時期，含義或相去甚遠，或迥然不同。如上面已經提到的，漢代一個州往往轄有今二三省之地，而元明清許多州一般只今一縣之地；又如唐代的蘇州轄有今江蘇的蘇州市(包括屬縣)、上海市(除崇明)和浙江的嘉興市(包括屬縣)，比今天的蘇州要大好幾倍，這是同一政區名大小的不同。如六朝的揚州治所就是今天的南京市，隋以後就移到了今天的揚州市；又如漢朝的輪臺在今新疆的南疆輪臺縣，而唐詩中經常出現的輪臺卻指的是唐朝的輪臺，在今北疆烏魯木齊附近；這是同一地名地理位置的不同。明代的布政使是一省的行政首長，到清代一省的省長是總督或巡撫，布政司變成了督撫的僚屬，這是同一地方官名職權的不同。唐朝的節度使掌握好幾個州的軍政大權，到宋朝仍有所謂節度使，卻變成了一種武官的虛銜、榮譽職稱，與當地不發生任何關係。有人根據南宋曾授予岳飛“清遠軍節度使”這個頭銜，而清遠軍是廣西融州的軍額，就認為岳飛在苗區做過地方官，這是不懂得歷代地方官制鬧出來的笑話。其實《宋史》明說岳飛當時領軍屯駐鄂州(今武昌)，他的官職是湖北路荊襄制置使，怎麼可能又跑到廣西苗區去做地方官呢?
總之，由於歷代行政區劃的名稱、治所、轄境都在不斷變化，所以我們每看到一個歷史地名，都必須要弄清楚這個地點在這個特定的歷史時期屬於哪一級政區，它的治所在哪裡，它的轄境有多大，否則就難免要出差錯，鬧笑話。怎樣才能做到這一步呢？一方面應該對歷代的政區制度有一個基本的理解，另一方面就得勤於查這方面的工具書。這兩方面的功夫是缺一不可的。
本文第一至第三部分原載《文史知識》1987年第8期；第四部分摘自《歷代行政區劃略說》，原載《中國古代文化史講座》，中央廣播電視大學出版社，1984年。原標題為“中國曆代政區概述”。圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
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