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·系统内人士和学者们担心，综合监管将削弱监管“专业性”。“食品药品安全是公共安全问题，普通消费品市场监管是市场秩序问题，这个判断仍然没变。”
·根据地方改革经验，“大市场局”除了办公厅、人事等综合部门整合、药品单列管理之外，与食品安全监管相关的内设机构将是重点。
文 | 南方周末记者 郭丝露
南方周末实习生 韩钰泽
2013年春天，国家食品药品监督管理总局挂牌时，张伟（化名）和同事曾特地和“新单位”的牌匾合影——没想到，五年后他又来了。
这次是为了告别。
2018年3月21日，国务院机构改革方案正式公布，组建国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局或大市场局），不再保留国家食药监总局、工商总局和质检总局。
方案公布同日下午四点，北京市西城区三里河东路8号C栋十层大会议室就召开了市场监管总局干部大会。
三里河东路是原国家工商总局的办公地点。会上正式宣布了市场监管总局领导班子成员：食药监总局、工商总局和质检总局的一把手中，原食药监总局局长毕井泉任党委书记、原工商总局局长张茅任局长。
调到食药监总局前，张伟在工商总局任职，他的同事有的来自质检，有的来自公安系统。现在，他们连同全国数以万计的公务员和民众都在等待“三定方案”（指定职能、定机构、定编制）出炉。
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地方“三合一”倒逼
江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎明显感到，2018年的改革氛围与往年不同：“今年是综合了各方意见，经过统筹考虑的。”
几家欢喜几家愁。对系统内人士而言，“大市场”的改革早就有迹可循。
2017年12月25日，时任国家工商总局局长张茅就曾公开提到，一些地区的保护性措施、行业的垄断，“分割了全国统一大市场，弱化了我国大市场的优势”，而2018年工商总局工作重要议题之一，就是“在维护统一大市场上取得新突破”。
“工商总局较早注意到这样的转型，所以这几年一直未雨绸缪，研究如何进行市场监管。”南开大学法学院教授、中国行政法学研究会理事宋华琳说。
一个有意思的迹象是，方案公布前，隶属于工商总局的工商行政管理学会就已改名为中国市场监督管理学会。
而食药监系统已是机构改革的“老运动员”，1998年原国家药品监督管理局脱离卫生系统成立以来，中央层面食品和药品的监管历经2003、2008、 2013年、2018年四次机构改革。
对于食药监系统的改革，中国人民大学公共管理学院教授刘鹏认为，有两股力量推着改革往前走，“一个是食品药品监管要统一权威，另一个是市场监管综合改革。这两点在一定意义上是存在矛盾的。”
2013年改革，无疑是前者占了上风：国家食药监总局挂牌，升级为国务院直属机构，并纳入原属质检总局的食品安全生产环节、原属工商总局食品流通环节的两项监管职能。但据国家行政学院副教授胡颖廉观察，“尝试”过程中，食药单列的优势和不足同时显现，其中监管人员不足是主要挑战。
这为地方整合监管资源埋下伏笔，大面积的“三合一”（食药、质监、工商共同执法）由此展开。
到2016年5月，全国独立设置食药监管机构的县市已经减少到40%；2017年2月，三分之一以上的副省级城市、四分之一的地级市、三分之二以上的县都实行了市场综合监管模式。
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综合监管VS专业监管
刘鹏认为，2014年下半年开始的地方“三合一”改革，强化了综合监管趋势：“固有思维是认为综合监管合并太多部门有难度，但地方改革的成效，坚定了中央做综合监管的信心。”
组建大市场局也受到企业欢迎——企业觉得综合执法以后重复检查会减少。但系统内人士和学者们担心，综合监管将削弱监管“专业性”。
在基层，食药、质监和工商各有强项。食药、质监系统人少但专业，工商系统专业性不强，但拥有大量人力和监管资源。
宋华琳认为后者更加重要：“监管专业性是一个相对的概念，可以在原有的基础上再去学习专业知识。”
在缪宝迎看来，“综合执法”在绝大多数情况下可行，但对专业性强的领域并不完全适合：“药品的特殊专业性，决定了其在大多数情况下更适合于专业执法。不具有药学专业知识，很难保证有高质量的药品执法。”
食品领域从业者也有同样的担忧。在一些调研中，胡颖廉发现市场监管人员平均需要三年才能学会食药监管专业知识，“食品药品安全是公共安全问题，普通消费品市场监管是市场秩序问题，这个判断仍然没变。”
在全国9000多万等级的市场主体中，食品生产经营者有1300万个。胡颖廉建议，地方监管部门要将食品安全监管作为首要工作。“这并不能否认监管专业性。因为尽管数量不多，但潜在风险高。”
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特殊食品监管仍未明朗
一个共识是，综合监管下，大市场局的组建也将面临很多问题。
首先就是大部门融合：“工商局管市场、质监局管质量、食药监局管具体的产品食药，它们的监管范畴、监管理念和监管风格某种意义上都不一样。”宋华琳说，这种情况之下，部门整合将发生何种“化学反应”值得关注。
例如，市场监管领域如何应对信息失灵、信息不对称的机制？食品安全这个高风险领域的风险治理理念，又能否融合到市场监管中？
科信食品与营养信息交流中心副主任钟凯分析，食品安全监管将“连人带职能整体划到市场局”，所以短期内对具体监管将不会产生很大影响。
“整体划归”之余，部门协调的难度仍将存在，但重点已从此前改革中各部委与国务院直属机构间的博弈，变为部门内部的博弈。宋华琳表示，这样能够进一步化解部门矛盾。
南方周末记者计算发现，质检总局、食药监总局和工商总局的内设机构分别有17、19和17个。胡颖廉从学术研究的角度预测，根据地方改革经验，除了办公厅、人事等综合部门整合、药品单列管理之外，与食品安全监管相关的内设机构将是重点。
顶层和基层的政策衔接也至关重要。“不然监管部门就很尴尬。”刘鹏说。比如药品监管要直接面对企业，若是顶层设计没有保证，下面各职权部门关系就无法确定。
2017年4月，原国家食药监总局成立特殊食品注册管理司，专司保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉注册管理。但目前改革方案中，无论是大市场局还是下属国家药监局的职责都没有述及特殊食品问题。
保健品的食品、药品属性难定位
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“现阶段的特殊食品注册制度还不完善，保健食品实行备案制与注册制相结合，但备案制尚处于启动阶段；特殊医学用途食品和婴幼儿配方食品的注册问题进展都比较慢。”缪宝迎说。
胡颖廉预计，包括保健品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途食品在内的特殊食品，也将被纳入食品监管的范畴，但具体监管方式仍不明确。
改革恰恰促使人们从根本上考虑特殊食品属性和定位：“例如，保健品究竟是一种什么性质的健康食品？我们究竟需要一种什么样的保健食品管理制度？甚至说，我们是否还需要保健食品这样一个门类？”胡颖廉说。
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本文首发于2018年3月29日《南方周末》，原文标题《“大市场局”：一场有迹可循的改革》。
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