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导读

关于农业政策，我们可以从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里学到许多。历史把我们从“政策想象”中解放了出来，因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度，其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广，无论这些意识形态是20世纪 80 年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。历史还显示，无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利，对于所有的农业成功故事来说，有一样东西是非常重要的：愿意试验各种新政策和新制度，愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。

民以食为天，而中国人多地少，地块分散，农业生产率与发达国家有明显差距，目前粮食不能自给，进口量大，始终是战略上的心头大患。三农问题虽然多年来一直被中央一号文件所关注，但目前农业发展明显已经进入了瓶颈期，在某些方面（如水利）吃老本严重，最基本的水土（缺水，土壤污染）两方面困难都不容小觑；其它方面如滥用化肥，农技推广近似真空，土壤改良停滞，灾病控制力弱等等问题多多；还伴随着农村的衰败，土地的抛荒，以及土地流转这些大课题。如何让中国农业突破当前的瓶颈，进入良性循环的新阶段？新中国农业在前30年（土改；改良土壤，兴修水利等农业“八字宪法”）和后40年（化肥，良种，机械的普及等），不同地域（如东北，新疆，中原和华南）都有大把非常值得总结的经验。自身以及富裕国家的历史经验教训值得我们认真地研究和借鉴。

本文是CHS对张夏准的《反思农业公共政策》一文的简介，全文翻译见后。

在过去30年的大部分时间里，发展中国家所采纳的许多农业发展政策和制度框架，都遵循了所谓的“华盛顿共识”（也称“新传统智慧”）。 这一方案强调市场力量在经济中作为资源配置的主要机制的角色（注：即私有化，市场化，和自由化），认为公共部门的干涉产生了扭曲价格的效果，从而导致了效率低下并阻碍了增长。“新传统智慧”政策主要由世界银行和国际货币基金组织提供，这些政策支持稳定化政策和结构调整方案，同时拥护农业中的激进改革——这些改革以生产和服务的私有化为中心， 把政府的角色限定在立法和监管，以及提供核心的公共产品和服务上。这些政策的一个关键性特征就是他们通常作为普适药方，被开给所有的国家，而没对每个国家的实际情况做应有的考虑。

然而，与后殖民时期刚开始的那段时间（大约为20世纪50年代至70年代中期）的政策相比，“新传统智慧”总体上效果更差，具体表现为经济增长放缓、贫富差距加大、以及贫困率上升。与此相对的是，一些亚洲和拉丁美洲的发展中国家（如越南和智利）取得了更好的结果。它们采取的是经过更仔细测算的方案，逐步实现经济自由化。这引发了对“新传统智慧”政策的合适性的疑问，并重新点燃了关于公共部门和私有部门的相对角色的争论，尤其是在发展中国家的语境里。

要改善今天的发展中经济体的农业政策，我们可以从历史中获益良多。这并非简单地检视发展中国家的历史，来发现什么做对了什么做错了。实际上，从今天的富裕国家的农业政策史中，我们也可以学到很多东西。这是因为在这些富裕国家的早期发展阶段，他们不得不处理困扰今天的发展中国家农业部门的同样问题。这些问题包括土地使用权、土地退化、土地的分散化、农业科研、推广服务、农村信贷、灌溉、交通运输、化肥、种子、价格与收入稳定性、贸易冲击、农产品加工和销售等等。

基于这个思想，剑桥大学经济学系的张夏准教授，以联合国粮农组织对十个发展中国家的案例研究为基础，对十个发达国家（加拿大、丹麦、法国、德国、日本、韩国、荷兰、挪威、瑞典、美国）和十个发展中国家（智利、埃及、埃塞俄比亚、加纳、匈牙利、印度、墨西哥、乌克兰、越南、赞比亚）的农业政策史进行了回顾，在2009年写出了《反思农业公共政策——历史的经验》这份报告。这份报告旨在为今天的发展中国家提供超越所谓“华盛顿共识”的历史经验。

这份报告回顾了自二战以来的农业政策的演化。除了对新自由主义经济思想的崛起作简短的历史回顾之外，报告还讨论了新自由主义关于公共政策在农业中的角色的两个关键性政策提案——消除价格扭曲（表面上为政府的干涉所引起）和放弃把国家的粮食安全作为一个政策目标。对于第一个政策提案，本研究显示，某些价格扭曲也许会因各种原因而有益（包括创造短期的价格扭曲以增进长期的劳动生产率和纠正市场的失灵）。对于第二个提案，报告论证了当一个国家处在较低的经济发展水平、因劳动生产率低下而对长期食品短缺有更多风险时，以及/或者当他们的主食只具有限的可交易性时，国家的粮食安全是一个完全可辩护的经济政策目标。

报告的第三节通过展示农业在19世纪晚期和20世纪早期，现在的富国们所扮演的相似性角色，说明了从历史中吸取经验教训的合理性。在19世纪晚期，现在的富裕国家们的农业状况和我们今天所看到的最贫穷的发展中国家的情况相似。即使在数十年（当时算是）快速的工业发展之后，它们的农业在20世纪早期的情况也和现在一些贫穷的发展中国家的情况相似。从20世纪30年代到50年代，现在富裕而当时相对贫困的国家的农业状况，例如日本和瑞典，也仍和今天的巴基斯坦以及危地马拉等国相近。本报告论证了历史比较并非如它一眼看上去的那样错位。虽然如此，我们也报告了从历史中吸取经验教训所涉及到的困难。

报告的主要章节详细记录了大量过去曾被使用过的农业政策——不只是今天的发展中国家在过去60年间用过的农业政策，也包括今天的富裕国家们在19世纪晚期和20世纪早期所采用过的政策。这一章节分为两个主要的子章节——投入政策和产出政策。在投入政策部分，报告讨论了土地政策（土地使用权改革和土质改良）、知识政策（研究、推广、教育和信息）、信用政策（专业分工的银行和农业信贷合作社）、以及物质投入政策（灌溉、运输、电力、以及化肥、种子、农机等可化整为零地投入）。在产出政策部分，报告研究了用于增加农户收入稳定性的措施（价格稳定化措施、保险、及贸易保护），和用于提高农业销售及加工的措施。

报告结尾提供了以下的经验教训：

• 在思考如何改善发展中国家的农业政策方面，我们可以从历史之中（尤其是富裕国家的历史之中）学到很多。农业在这些国家所扮演过的角色（与今天）有惊人的高度相似性，因此富裕国家们所采用过的政策也（与今天）具有相关性。

• 历史显示，许多成功的政策干涉所涉及的范围远远超过了“新传统智慧”的推荐，有时甚至是和“新传统智慧”的推荐截然相反。因此，如若我们能够严肃地对待历史，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容就会得到极大的丰富。通过展示历史上曾对农业发展产生过正面结果的政策和制度的范围，比任何特定的意识形态所承认的都要广泛——无论是80年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”，历史把我们从“政策想象”中解放了出来。

• 那些成功地（或者不成功地）满足了农业部门的关键性需要的具体制度形式，随时间和空间的不同而有巨大的不同。所有的这些形式在各国都经历了成功与失败。这些形式包括国家供应、私营部门供应、国家补贴的私营生产销售、公私合营的合作关系、合作社、国家-合作社的合作关系，等等。所有的这些例子都表明了采取务实态度的重要性，而非局限于“赞成国家干预”和“赞成私营部门”的意识形态之中。事实上，所有成功故事的一个重要共同特征，就是政策制定者愿意选择不完全符合任何意识形态框架的解决方案。

• 积极地学习采纳他人的政策和制度创新，并创造自己的方案，对于各国是非常重要的事情。纵观遥远的和更近的历史，成功国家们学习他人的成功故事并对各种新政策、新制度予以实验——在农业研究、推广服务、合作社、农村信用和农业保险这些方面的计划和方法，都曾有过国际交流。

这份报告显示，许多成功的政策干预超越了“新传统智慧”的推荐，甚至与之背道而驰。这种推荐在过去的四分之一世纪里统治了农业政策和其他政策：

• 今天的土地改革，仅有几种基于市场的形式受到支持（例如不限制占有土地数量的上限、自由化的土地市场），但日本和其他东亚国家所经历的非常成功的全面土改包括了严格的土地占有数量上限。
• 国家支持的、专门的农村银行和信贷补贴只被“新传统智慧”不情愿地接受，但几乎所有今天的富裕国家在历史上都用过这些手段。按照今天的正统经济学，以利润为目的的小额贷款被认为优于信用合作社，但许多今天的富裕国家在历史上曾成功地使用过信用合作社。加纳一半归政府所有一半归当地社区所有的农村银行，是这一主题的一个创造性变奏。
• 尽管销售局经常被正统经济学所声讨，尤其在撒哈拉以南的非洲地区，但历史上丹麦和其他欧洲国家却从有效的出口销售局获益良多。
• 尽管“新传统智慧”的支持者们并不完全排斥合作社，但他们对合作社在丹麦、德国、瑞典和日本等国发展农产品加工与销售上所扮演的核心角色却强调不够。
• “新传统智慧”对价格稳定措施不以为然，但许多今天的富裕国家都曾使用过这些措施，其中美国和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一个非常有效的价格稳定方案。
• 国家补贴的农业保险、公共供应或公共补贴的仓储设施、以及物质投入（如化肥）的质量控制等政策已被今天的富裕国家的历史经验证明为卓有成效（类似的例子是今天的一些发展中国家，如智利，所实行的国家补贴的保险政策）。今天的正统经济学并不积极反对这些政策，但也没有给这些政策以足够的关注。

所有这些都表明，如果我们对历史更为严肃地加以吸收利用的话，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容会得到极大的丰富。

那些成功地向农业部门输送了其关键性需要的制度形式，有很多种。各种输送方式在不同国家都有成功：公共供应（例如美国的农业科研，荷兰的推广服务，越南的灌溉，墨西哥的种子培育，德国的农村信用）、私营供应（例如赞比亚通过合同农业的销售服务、埃及的农机服务）、由国家补贴的私营供应（例如智利的农业保险、 荷兰的某些科研）、公私合营的伙伴关系（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麦****油和培根肉的加工与销售、德国的信用合作社）、国家与合作社的伙伴关系（例如加纳的农村银行、丹麦的出口营销、韩国的化肥供应）。这表明“公共部门对决私营部门”的标准两分法正在阻碍我们的政策想象力。

张夏准的研究也显示了这些输送模式很多失败的案例。加纳对农产品加工的公共供应在20世纪 80 年代之前悲惨地失败了。私营部门的供应也在如下国家的如下方面遭到了引人注目的失败：后社会主义匈牙利的化肥供应、后社会主义乌克兰的农业教育、以及后改革时期的加纳的推广服务和化肥供应。有时候公共部门和私营部门会在同一领域失败，这意味着问题的根源比单纯的所有制形式要来得深刻——赞比亚的农村信贷和加纳的种子供应就是这样的例子。许多发展中国家的合作社也不是很 成功，这给合作社造成了负面印象。

所有的这些例子都表明采取务实做法的重要性，而不是被“支持国家干预”或者“支持私营部门” 的意识形态束缚住手脚。事实上，这些成功故事的一个共同特征，是政策制定人愿意选择不完全符合任何特定意识形态框架的解决方案。一个特别有趣的例子是智利。在皮诺切特将军的军事政变之后，智利迅速地贯彻实施了“新传统智慧”政策的极端版本。但随着时间的流逝，智利意识到了这些政策的局限性，并慢慢加强了几乎所有关键性领域的公共干预，这些领域包括推广服务、补贴信贷、价格稳定性措施、灌溉、农业保险、以及农产品销售。这些变化从军政府时期开始， 并被随后的民主政府所加强。

这份报告还显示，各国积极从国外进口和修改各种政策与制度创新，并发展出自己的创新，是非常重要的：

• 合作社的思想最早在英国，以消费者合作社的方式于 1844年被贯彻实施。但德国人和丹麦人把这个思想用到了生产方面。瑞典明显地以德国和丹麦为模板建立了自 己的合作社。这一思想进一步被日本人所完善——他们发明了广义合作社，而不是单一产品（例如鸡蛋） 的合作社或者单一投入（例如信贷或者灌溉）的合作社。这 种广义合作社更好地统筹协调了不同活动并提高了合作社的效率。
• 农业研究最早在 1852年的德国开始，但美国和日本将之磨练成一项精巧的艺术。推广服务最早在 1834年的英国开始，但却首先被德国、随后被美国和日本加以发展。在发展其农业科研系统方面，印度从美国进口了很多想法。
• 美国在向德国和斯堪迪纳维亚派出考察团之后，从这些国家进口了农业信贷系统：“两个考察团（一个私人性质，一个由威尔逊总统任命），在1913年前往欧洲，研究北欧的农业信贷和农业合作” (Cochrane,1979,p.289)。日本则复制了德国的贷款抵押银行。
• 加拿大有意识地模仿了美国的灌溉法律，并雇佣美国灌溉专家。农业保险首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德国咨询师的推荐之下。

这份报告显示了我们可以从历史中学到多少——不只是从发展中国家那里，也从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里。历史把我们从“政策想象”中解放了出来，因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度，其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广，无论这些意识形态是20世纪 80 年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。历史还显示，无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利，对于所有的农业成功故事来说，有一样东西是非常重要的：愿意试验各种新政策和新制度，愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。

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背景简介：本文作者CHS为理科博士，科技从业者，专长为计算机技术，有多年海外生活经历，对国外社会有独特的观察。作者授权风云之声首发。

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