一邊是“勢力割據”的零散湖岸，一邊是急待發展的市區旅遊，手握西湖這張“金名片”，時任杭州市市委書記王國平開始琢磨，“還湖於民”要怎麼“還”？
2002年，杭州實施西湖綜合保護工程，相繼取消了130多個景點門票。隨後迎來的是遊人如織，綜合經濟效率數十倍的增長。“西湖免門票”也成為影響中國旅遊發展的標誌性事件之一。
十幾年前，以杭州為發力點，浙江開始在全省推廣“全城旅遊”，與如今的“全域旅遊”異曲同工，一脈相通。
珠玉在前。日前，西安市法制辦發佈《西安市旅遊條例（修訂草案徵求意見稿）》（下文簡稱《條例》），其中提及：公益性景區應當逐步向市民免費開放，鼓勵景區每年安排一定時間對公眾免費開放。
當概念開始向立法轉變，西安要向“門票經濟”開刀？
“免門票”是一門大生意
旅遊是典型的長尾行業，帶動吃、住、行、購、娛等多個環節。想象一下，市區中一個頗有知名度的景區，一朝拆除圍牆，免去門票，所有遊客自由出入，對周邊商業是怎樣的影響？
如果20、50、100個景區免費開放，對整座城市區域經濟又是怎樣的拉動？
但在固有利益者眼裡，依然是隻見鍋裡煮沸的門票，無視鍋外產業鏈的發展。
另一方面，門票經濟也是很多景區旅遊體驗難以深化，服務質量難以提升的癥結所在。
高門票收入，讓景區對提升服務質量、增加新體驗、開發旅遊衍生品都意興闌珊。每過三年，發動一波門票漲價潮，才是最直接便利的創收之道。
毫無疑問，向門票經濟開刀，從單一門票經濟向旅遊綜合收益提升的商業模式轉變，是發展全域旅遊的健康機理，也是提升旅遊體驗，促進旅遊業繁榮的必然步驟。
16年前，杭州西湖的實踐已經充分證明了這一模式的優越性。近在咫尺的西安藍田，其前兩年的探索也被視為經典案例。
2016年5月，藍田推行全部國有景點免費，全年門票收入減少500餘萬。但次年，全縣接待遊客達3302.26萬人次，同比增長105.95%，實現旅遊綜合收入75.79億元，同比增長115.32%。
500萬元左右的門票收入換來了70多億元的旅遊綜合收入，這生意做的太值。為此，國務院都進行了通報表揚。
據說某浙江旅遊公司老總看過藍田後，認為：“配套還有待再完善”。
言下之意，藍田可以賺錢的地方還有更多，70多億遠不是上限。
動了誰的奶酪？
沒有一次改革不觸動他人的利益。
事實上，頂層設計的逐步推進，一直面臨著與利益者的長期博弈。這其中必然考驗執政者的智慧。
當年西湖開放前夕，王國平也需拿著方案，四處遊說，讓部隊機關、中央部門和省級單位等機構把湖岸的地方讓出來。
與此同時，他在西湖南線做了三個試點，針對基礎設施和環境保護給予一定的經費支撐，直到年終商業收入增值返超景點收入後，各方主體才逐漸推行……
而以立法方式來調節全域旅遊推廣過程中的票價問題，引用西安市旅發委一位人士的話來說，《條例》算是“首次試水”。
但消減門票經濟，打造全域旅遊，提升遊客體驗，並非圍繞景區這麼簡單。
舉例來說，景區打開圍牆免費開放，人流量急劇攀升，周邊“吃、住、行、遊、購、娛”產業迅速獲利。數十倍、百倍的綜合收入之下，不同主體的利益增減，政府如何進行調節？更涉及圍繞提升旅遊體驗的新業態、新產品的創新和融合，政府該如何鼓勵，如何輔助？
再者，旅遊行政執法者也是五花八門，比如工商、質檢、環保、衛生、物價、旅遊、交通、公安等多部門。雖然法律對每個行政部門的執法範圍都做了明確規定，但在執行過程中，不免因權責不夠明晰或其它原因而產生糾紛扯皮。黑車、黑導遊為什麼始終難以根除，原因也多在於此。
所以歸根到底，立法和配套體制的護航加持是關鍵一環。
陝西（西安）的悄然佈局
仔細觀察，西安乃至陝西的“全域旅遊”生意，其實一直在默默籌劃中。
2017年5月，陝西省旅遊局正式更名為陝西省旅遊發展委員會，升級為政府綜合協調部門；緊隨其後，包括西安在內的全省12個市區、32個縣區，相繼完成了“局改委”的更名，加快了“全域旅遊”探索發展的新思路。
同年7月31日，陝西省政府印發了《陝西省全域旅遊示範省創建實施方案》並隨後召開了全域旅遊示範省創建動員大會並，全面指導全域旅遊示範省創建工作。
今年6月1日，陝西省還正式成立了全域旅遊示範省創建工作領導小組，由省長劉國中任組長……
截至目前，西安市已經開放了60多個免費景區，涵蓋博物館、公園、遺址和自然景觀四大類景點。
《西安市旅遊條例（修訂草案徵求意見稿）》
搞“一刀切”，無條件開放所有景區經營，顯然不太實際。但門票如何減，在具體執行中考量著涉事幾方“加”與“減”的平衡之道。
此前消息，從9月1日起，西安鍾、鼓樓門票價格將均由現行35元/人次降低為30元/人次。
近日，西安市法制辦發佈《西安市旅遊條例（修訂草案徵求意見稿）》。其中一條如此提到：公益性景區應當逐步向市民免費開放，鼓勵景區每年安排一定時間對公眾免費開放。
條例之後，下一步還會動哪塊奶酪?惹人遐想。
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