摘要：普遍認為，在經濟出現內需不足和供給過剩的失衡狀態時，政府傾向通過財政擴張來克服經濟不景氣，即經濟失衡是因，財政擴張是果。而本文的研究發現，中國財政擴張也是經濟失衡的重要原因，即財政擴張與經濟失衡存在循環累積因果關係。原因在於：以帶有累退性質的商品稅為主的稅制結構強化了居民消費約束，也促使國民收入分配向政府和企業傾斜；供需失衡容易導致政府擴大財政支出和實行增稅政策，這將進一步強化供需失衡局面；儘管面臨宏觀經濟失衡，但是政府調控經濟的手段存在很強的工具性約束，短期看財政政策有助於帶動經濟增長，但是從長期看，消除危機的政策可能成為下一次危機的誘因。
一、引言
總供給與總需求的平衡是保持宏觀經濟穩定與增長的重要前提。我國自1997年下半年起，告別了長時間的短缺經濟，進入居民消費需求不足、內部經濟供給過剩的階段。社會各界普遍認識到，居民消費需求的增長是支撐經濟增長乃至轉變經濟增長方式的重要關鍵，我國從1998年實行積極財政政策起，就著力採取政策擴大居民消費需求，如開徵利息稅、公務員加薪等措施。一直到2008年下半年經濟出現不景氣時，政府又採取“家電下鄉”、發放“消費券”等措施來啟動居民消費需求。但是長達10年的政策實踐，不但沒有明顯改善供求失衡局面，反而從統計數據看，供過於求局面越來越加重。
什麼原因造成我國供求失衡局面持續得不到改善？這需要從消費需求不足和投資過旺兩方面找原因，對此理論界已有大量的分析。這些研究對揭示中國經濟供求失衡具有很重要的啟示意義，但是文獻比較缺乏的是從財政政策角度研究供求失衡問題。我國市場經濟走到今天，財政政策日益成為干預經濟的重要手段，從1994年到2009年，我國財政預算內收入佔GDP的比重由11.2％上升到20.4％，財政預算內支出佔GDP的比重由12.4％上升到20.8％。長期的財政收支擴張，勢必對經濟的總供給和總需求結構產生巨大的衝擊。
從財政收入規模擴張看，自1994年分稅制改革以來，稅收曾連續12年保持高於GDP速度增長，國民收入分配中政府收入和企業收入規模上升，居民收入所佔比重下降，這必將影響總需求規模及結構。但是是否是稅收增長導致國民收入分配格局從居民流向政府和企業，現有文獻尚未作出明晰判斷，因為這涉及到複雜的稅收收入分配效應研究，即稅收歸宿研究。目前發達國家非常重視稅收歸宿研究，已產生大量的稅收歸宿研究文獻，除了不定期的研究和估計之外，美國布魯金斯研究所(the Brookings Institution)、英國中央統計局(Central Statistical Office: CSO)定期估計並公佈稅收歸宿的估計結果（Dilnot et al., 1999）。但在發展中國家，由於稅制結構以間接稅為主、國有制的普遍存在、價格和生產數量的管制、地下經濟的盛行等因素，使得稅收歸宿估計變得異常困難（Whalley，1984；Shah and Whalley, 1991)。儘管沒有我國整體稅收歸宿的精確估計，但是從一些實證結果看，現有稅制結構擴大了資本所有者和勞動所有者市場收入的分配差距（李紹榮、耿瑩，2005）；基於居民消費調查數據的分析說明增值稅具有較強的累退性（劉怡、聶海峰，2004）。稅收的高速增長加上稅制的累退性，勢必對居民消費產生較強的約束，我們需要進一步研究的是，這種具有累退性稅制結構是如何影響供求關係、增長路徑和財政政策選擇的？
從政府支出角度看，分稅制改革以來財政政策擴張性更為明顯。財政政策的擴張性不但發生在兩次積極財政政策實施期間，也表現在經濟繁榮期。據方紅生、張軍(2009)統計，無論在經濟繁榮期還是經濟衰退期，中國地方政府都有強烈的擴張傾向。理論上，擴張性財政政策能夠同時擴大需求與供給。就對總需求的擴張效果而言，研究發現我國擴張性財政政策的作用有限(Cargill and Parker, 2004; Gong and Li, 2006)。就對總供給的擴張效果而言，其推動力主要體現在財政投資的擴張上，然而，近年關於財政投資的政策效果的研究結論卻出現似乎矛盾的結果：一方面，定性的研究普遍認為當前政府治理結構對地方財政投資激勵明顯，由此導致重複建設、地方保護主義、產能過剩等問題（Young, 2000;呂煒，2004）；另一方面，大量定量實證研究顯示財政投資不但沒有對私人部門投資產生“排擠作用”，還對經濟增長、全要素生產率、資本生產率等具有明顯的促進效果（莊子銀、鄒薇，2003；陳浪南、楊子暉，2007）。這是否意味著在當前階段，一方面，財政投資確實能起到拉動經濟增長作用，而另一方面，對粗放型經濟增長模式形成和風險累積，它又難卸其責？正如其他輕消費重積累政策在推動經濟增長的同時，也埋下了投資浪費、供給過剩的隱患一樣。如果是這樣，那麼我們判斷財政支出效果時，通過計量方法估計它對經濟增長的影響就是有侷限性的，我們需要從更寬的視角來分析財政支出政策的作用和影響。
從研究方法看，近二十年研究財政政策的經濟影響的普遍方法，是在內生經濟增長模型框架下，引入財政收支變量分析財政政策影響(Barro, 1990; Turnovsky and Fisher,1995)。在這種框架下，一般是先驗地設定經濟系統處於穩定狀態下，“經濟增長率＝資本增長率＝消費增長率＝常數”，否則，經濟增長就不是穩定的。但是我國正處於邊增長邊轉軌的高速發展時期，經濟結構經常處於非均衡狀態。在這種情況下，均衡分析方式有很大的侷限性。我們需要結合我國財政收支政策特點，在一個非均衡系統中，研究財政政策與經濟總量結構之間的關係，由此對我國財政政策進行反思。
二、稅制的累退性與消費約束、供求失衡的形成
（一）我國稅制的累退性
在我國1994年分稅制改革時，中央政府的意圖是建立以增值稅和所得稅為主體的“雙主體”的稅制結構，但是在實際運行中，變成了以增值稅為代表的間接稅為主體的稅制結構。以2008年為例，以企業所得稅和個人所得稅為代表的直接稅佔總稅收比重僅為27.5％。間接稅是累進性的還是累退性的，取決於它是否實行差別稅率政策和邊際消費傾向是否隨收入遞減。由於我國以增值稅和營業稅為代表的間接稅覆蓋生活中的大多數商品和勞務，該稅種又普遍實行比例稅率，根據經濟學中低收入者邊際消費傾向高於高收入者的假說，實行比例稅率的間接稅會使得低收入階層交納的稅收佔收入的比重高於高收入階層，即增值稅和營業稅具有累退性。因此，從我國稅制結構特點判斷，稅制具有較強的累退性。
（二）累退稅制對消費約束形成的影響
居民部門消費需求取決於可支配收入水平和收入分配水平。從居民的可支配收入水平看，從1996年起國民收入最終分配格局中，居民部門所佔比重由1996年的68.4％大幅下降到2005年的59.4%。儘管沒有官方公佈的整體居民收入分配基尼係數，但是居民收入分配水平惡化已是不爭的事實。可以說，居民部門的消費約束已成為我國經濟增長的嚴重製約。
那麼，消費約束產生的原因是什麼呢？本文認為，我國稅制的整體累退性對居民部門消費約束具有重要影響，這主要通過兩個機制發生作用：
第一，稅負轉嫁。由於增值稅和營業稅涵蓋生活中大多數商品和勞務，商品經過多次加工環節後，最終商品和勞務大多數與居民部門生活需要相關，需求彈性較低。根據稅負轉嫁理論，在需求彈性較低時，需求方會承擔大部分稅負。在這種稅制設計下，雖然企業交納的稅款較多，但是企業部門卻可以通過稅負轉嫁的形式將稅負轉嫁給居民部門。
第二，稅收高速增長。1995～2008年，增值稅和營業稅年均增長率分別高達17.5%和19.0%，遠高於同期GDP增長速度。稅收高速增長一方面使得大規模稅負轉嫁成為可能，另一方面使得國民收入分配格局中，政府部門所佔比重因稅收增長而迅速上升，由此抑制了民間部門特別是居民部門可支配收入增長。
（三）供求失衡的現象觀察
消費約束的形成導致居民部門消費不足，而與此同時，國民收入分配格局向政府和企業傾斜，又可使政府和企業有更多的資金用於投資。消費和投資的反向運動結果，就是內部市場供求嚴重失衡：內需不足，供給過剩。由於供給主要通過增加資本投入實現，需求主要體現為居民消費需求，因而我們可以用居民消費支出和資本存量的比、居民消費支出與全社會固定資產投資（代表資本流量）的比表示供求狀態。圖1顯示，1997年後，居民消費支出與資本存量或流量的比均處於迅速下降狀態。在供求失衡的情況下，經濟仍保持平均9.5％的增長速度，其原因一方面是一些投資（如重工業投資和基礎設施投資）本身具有自我循環的特點，另一方面是外部需求可以起到彌補內需不足的作用。但是，儘管在短期內依賴投資和出口能拉動經濟增長，姑且不論兩者可能產生投資效率低與面臨外部風險問題，長期供求失衡狀態必將限制經濟增長的質量和潛力。
三、財政擴張與供求失衡關係的理論分析
（一）基本假設
本節我們在一個增長模型中，研究財政政策與供求失衡的關係。根據前文分析結果，並根據我國經濟運行中表現出的特點，我們在模型中引入三個不同於傳統增長研究的假設。
假設1(供求失衡假設)：消費增長率與資本增長率不一致，市場持續處於供求失衡狀態。
假設2(累退性稅收假設)：商品稅具有累退性，商品稅率提高導致人均消費下降，形成消費約束。
假設3(外需依賴假設)：消費約束的存在導致內部市場商品未出清，未出清的商品通過出口銷售他國，即通過外需來彌補內需的不足。
需要解釋的是，假設1和假設3表面上有點類似，但是實質不同。因為在發展中階段，大量的基礎設施建設或重工業化需求，投資往往具有自我循環的特點，投資增長率高於消費增長率可能是正常現象，未必出現市場未出清情況。
在傳統經濟增長模型中分析中，普遍假定“經濟增長率＝消費增長率＝資本積累增長率”，假設1改變了這個假定。假設2也改變了傳統假設，在引入政府收支變量的增長文獻中，直接稅和間接稅稅率一般設定為比例稅，並且稅率在一段時間內保持不變，因此假定人均消費c與稅率無關。假設2體現了兩點思想：商品稅具有累退性；商品稅稅率是可變的。我們之所以提出假設2，一是因為發展中國家稅制結構以間接稅為主，並且對一般商品和服務實行普遍徵收原則，一般商品和服務的需求彈性較小，稅收容易轉嫁，稅收累退性較強；二是因為在發展中國家，稅收徵管效率較低，實際稅率與名義稅率差異較大。據國家稅務總局的報告，中國增值稅的實際徵收率從1994年的57.5％上升到2004年的85.7％（許善達，2004），說明在此期間，名義稅率雖然沒有改變，但是實際稅率卻在不斷提高。
（二）模型結構
假定經濟是由連續同質的具有無限壽命的家庭構成，每個家庭只有一個個體，家庭的效用是建立在自身消費基礎上，一個代表性行為者的效用函數為：
務總局為保證稅收增收計劃完成，發佈了“加強稅收徵管二十條措施”。
第二，在經濟穩定增長時期，為克服市場供需失衡和降低外需依賴，政府需要降低商品稅率和政府生產性支出比率（命題3＋命題4）。但是這一時期外部需求的高漲，彌補了內部經濟結構失衡情況，政府調整消費與資本積累的意願往往不強。反而隨著外需擴張，私人部門投資增長，政府生產性支出比率也提高（公式(19)和生產函數(2)），最終又強化了市場供需失衡和外需依賴局面。由於前文所提的商品稅對消費需求影響效果不彰的原因，政府降低商品稅稅率的迫切性也不強。
因此，不論是在經濟不景氣時期和穩定增長期，供需失衡都容易導致政府支出擴張。而為了維持政府生產性支出增長的需要，在商品稅稅收徵管空間較大的前提下，政府不但不會通過減稅政策來削弱供需失衡局面，反而會通過稅收計劃安排，實行增稅政策，這進一步強化了供需失衡局面，經濟對外需的依賴程度加深，於是形成財政擴張與供需失衡的循環累積因果關係，其政策循環關係為“累退性稅制下的稅收增長——消費約束——供需失衡——政府生產性支出擴張——增加商品稅”。下面我們結合中國經濟運行實際進行分析。
四、財政擴張與供求失衡關係的現實分析
（一）消費約束的存在與財政政策的侷限性
利用財政政策調控經濟手段可主要歸為控制財政收入與支出兩部分，在面臨通貨緊縮時，政府的調控手段是採取增加支出和減稅的措施；在經濟過熱時，政府的調控手段是採取減少政府支出和增稅的措施。但是由於消費約束的存在，那種試圖通過稅收增減來控制財政乘數，從而影響有效需求的政策效果就打了很大折扣，財政支出的政策效果也比較單一，財政調控經濟手段存在很大侷限性。下面我們以經濟不景氣時財政政策的侷限性來說明這點。
首先，財政通過稅收規模調整來控制財政乘數的餘地很小。當經濟不景氣時，一方面，政府需要增加稅收來滿足擴大政府生產性支出需要，另一方面，為啟動內需又需要實行一定的減稅政策，這導致政策的兩難選擇。如在2008年隨著經濟危機到來，下半年我國稅收開始出現負增長局面。政府出臺了一系列減稅政策，但是在各地方政府的稅收計劃安排中，卻是通過稅收計劃安排，普遍強調稅收要“保增長”，稅收計劃確定的增長率大多定在10％以上。在經濟不景氣時期政府採取的一系列強化稅收徵管、催繳欠稅來保證財政收入的措施，勢必嚴重抵消財政支出的擴張效果。
其次，減稅政策作用空間不大。我國稅制結構以增值稅和營業稅為主，這兩大稅種是政府收入的重要保障，稅率基本不會調低。並且，減稅能夠拉動消費需求的前提是消費者有消費意願，而增強消費意願需要以養老、醫療、教育等為代表的一系列社會保障措施跟進，這是一個龐大的系統性工程，短期內很難取得明顯效果。
財政調控經濟手段的工具性約束不僅表現在經濟不景氣時期，也表現在經濟“過熱”時期。在經濟過熱時，一般可採取減少政府支出、增稅、提高利率等財政政策和貨幣政策組合。但是由於居民消費需求低和消費約束的存在，政府增稅政策和提高利率政策的效果仍有限，政府所能採取的最有效措施可能就是通過減少土地供應、壓縮貸款和政府投資等強烈的行政手段來完成。
（二）投資的體制性衝動與產能過剩風險的累積
1994年分稅制改革，中央財政重新上收了收入權，但卻沒有相應調整地方政府支出任務，並且目前幹部人事制度和政績考核制度偏重於經濟增長方面，過於關注地方領導任職期間招商引資、財政收入和GDP增長情況。在這種制度背景下，地方政府普遍把增加GDP以及稅源作為頭等大事，而為實現這個目標，最好的方式就是推動地方投資增長(周黎安，2004，2007)。圖3顯示，分稅制改革以來，除1998～2001年中央政府為實行積極財政政策加大基本建設支出外，其他年份顯示地方財政投資所佔比重遠高於中央政府，並且在新世紀開始後，這種差距有逐年擴大趨勢。
五、結論及政策建議
輕消費重積累的政策，是發展中國家在經濟趕超階段普遍採取的戰略，一段時間內確實起到迅速提高經濟增長率的效果。但是消費需求的增長乏力，最終妨害了經濟增長的潛力和質量。我國自1998年實施積極財政政策以來，就不斷採取各種措施，著眼於擴大內部消費需求。在長達十多年時間裡，雖然幾經努力，但是內需不振、供過於求的局面一直沒得到明顯改善，本文認為，其中一個重要原因是，財政政策與供求失衡之間存在循環累積因果關係，主要研究結論為：
第一，在累退性稅制、稅收高速增長、財政保障支出跟進乏力的多種財政政策因素作用下，居民消費產生較強的消費約束；與此同時，國民收入分配格局向政府和企業傾斜，又可使政府和企業有更多的資金用於投資。兩者反向運動是形成我國內部市場供求失衡重要原因。
第二，不論是在經濟不景氣時期和穩定增長期，供求失衡都容易導致政府生產性支出擴張。而為了維持政府生產性支出擴張的需要，在商品稅稅收徵管空間較大的前提下，政府傾向通過稅收計劃安排，實行增稅政策，這進一步強化了供求失衡局面，由此形成擴張性財政政策與供求失衡的循環累積因果關係。
第三，我國目前財政政策調控經濟手段存在較強的工具性約束，表現為：一是財政通過稅收規模調整來控制財政乘數的餘地很小；二是即使實行減稅政策，也難以啟動居民消費需求；三是財政投資對經濟的直接作用效果大於間接作用效果。
第四，在地方政府投資衝動的影響下，短期內雖然通過政府投資可以帶動經濟增長，但是從長期看，這進一步擴大生產供給能力，惡化國內市場失衡狀態，最終會導致新的一輪經濟不景氣。
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