江蘇省崑山市人民檢察院檢察建議書
昆檢民（行）行政違監
[2016]32058300001-04號
江蘇省崑山市人民檢察院督促對
崑山市浩宇建材廠進行
綜合整治檢察建議案
2016年2月，有人大代表和群眾向江蘇省崑山市檢察院反映，位於巴城鎮的浩宇建材廠爐渣堆積如山，不僅違規佔用土地，而且汙染環境，存在垮塌可能。對此，崑山市檢察院立即派員走訪調查。經查，浩宇建材廠是崑山市唯一一傢俱有生活垃圾焚燒爐渣處置資質的企業。2008年8月，該廠與生活垃圾焚燒廠簽訂了為期10年的收購爐渣合同，從事制磚生產銷售。然而因生活垃圾焚燒廠超負荷運轉以及焚燒工藝設計等因素制約，爐渣綜合利用效果不佳，磚塊滯銷。在生活垃圾焚燒廠日供爐渣超過400噸的情況下，浩宇建材廠繼續接收爐渣，清洗後的爐渣任意堆放，非法佔用了農田、溝渠、道路等集體用地，堆放高度超過了15米，清洗爐渣的廢水直排戚浦塘，安全隱患突出、環境汙染嚴重，周邊群眾反響強烈。
2016年6月，崑山市檢察院根據走訪調查，詳細瞭解情況，撰寫並向市政府及各行政部門提出了關於對崑山市浩宇建材廠進行綜合整治的檢察建議及督促行政執法的法律分析意見。7月20日，崑山市分管副市長多次召集檢察、國土、城管、環保、安監、市場監督、鄉鎮等單位負責人召開專題整治會議。2016年下半年，崑山市國土、安監、環保部門先後依照法定程序，對浩宇建材廠進行了行政處罰，並責令該廠完成復墾複種、降低爐渣堆放高度、停止侵害。截至目前，該廠完成了所有存量爐渣的清理處置工作，15萬噸爐渣堆被移平補植復綠。該廠所在的村也順利收回了被佔用的集體土地。
承辦檢察官：江蘇省崑山市人民檢察院 趙慶
崑山市環境保護局、崑山市城市管理局、崑山市國土局、崑山市市場監督管理局、崑山市安全生產監督管理局：
近期，本院接到群眾反映，崑山市浩宇建材廠（下稱“浩宇建材廠”）露天堆放廢渣影響日常生活。本院立即走訪調查，發現巴城鎮毛許路戚浦塘沿岸小作坊林立，尤以浩宇建材廠爐渣綜合利用問題突出，不僅造成環境汙染，更存在垃圾處置風險，亟須引起重視。本院於2016年6月23日決定依職權對相關行政執法進行審查監督。
一、浩宇建材廠基本情況
本院經調查核實，現查明：浩宇建材廠在巴城鎮石牌工業區內，位於鳳凰村毛許路戚浦塘沿岸，2006年成立，法定代表人王華先，主要經營牆體砌塊、水泥砼、人行道板等建築材料銷售，是崑山市唯一經江蘇省經濟和信息化委員會驗收的擁有“生活垃圾焚燒爐渣制磚技術”的新型牆體材料企業。2009年浩宇建材廠新增“再生沙多孔磚生產銷售”項目，在《建設項目環境影響報告表》中顯示，再生沙多孔磚是使用、再生利用廢爐渣生產、非燒結的牆體材料，年產再生沙多孔磚6000萬塊，使用爐渣再生沙8萬噸，本項目無工業廢水產生，生活汙水經生化處理後外排至戚浦塘。2016年2月，本院巴城檢察室聯合巴城鎮政府、崑山市環境監察四中隊等現場調查，發現浩宇建材廠外排水渾濁，臭味明顯。經採樣檢測，崑山市環境監測站出具的兩份《水質監測報告》表明，該廠灰渣堆場雨水溝、南下水道的化學需氧量、總磷、氨氮、銅均超標數倍，輾轉流入戚浦塘，與水源保護地傀儡湖相通，雖已關閉水閘，但汛期已至，開閘排洪勢在必行。另查明，浩宇建材廠與崑山鹿城垃圾發電有限公司（下稱“鹿城公司”）簽訂《爐渣買賣合同書》，約定鹿城公司將垃圾焚燒產生爐渣全部供給浩宇建材廠獨家開發利用，從2008年8月8日至2018年8月7日，若違約承擔合作未到期每年2.5萬元違約金，若浩宇建材廠不能按環保法規定合理利用爐渣造成環境汙染，相關部門提出意見的，鹿城公司有權解除合同。目前，鹿城公司年產爐渣14.6萬噸，浩宇建材廠露天堆放爐渣及其再生沙超15萬噸，最高點至地面約15米，爐渣性能類似煤炭，鬆散易垮塌，安全隱患突出。
二、主要問題及法律責任分析
浩宇建材廠依靠焚燒爐渣制磚，但存在多種違法經營，急需整治，主要問題如下：
（一）爐渣堆放問題：近年來，浩宇建材廠制磚量逐年下降，所制磚塊因磚體鏽蝕、強度不高等問題，銷路並不理想，加之，爐渣加水篩洗回收有色金屬獲利豐厚，直接分包第三方，年回報幾百萬元，而浩宇建材廠對爐渣制磚工藝投入有限，導致爐渣堆積成山，堆高作業危險，缺乏必要的分層作業，作業麵人手不夠，產生重大安全隱患。加之，渣堆與普洛斯物流園倉庫緊鄰，一旦塌方，嚴重危及物流公司及其人員的生命財產安全。
（二）環境汙染問題：浩宇建材廠對爐渣預處理的水洗措施伴生大量汙水，但企業主沒有設立汙水淨化和循環利用設施，導致汙水影響戚浦塘及水源保護地。而且，對於爐渣堆放場地未進行防滲處理、表面未覆土、滲濾液收集系統和處理設施不完善、沼氣未進行疏導等，爐渣可能對地表水和地下水造成二次汙染。爐渣運輸、裝卸、堆高與清洗的粉塵和揚塵汙染，危害環境。該廠故意隱瞞真相，違反環評報告，使得資源再生的環保項目，變成汙染的罪魁禍首。對此，環保部門應當加大行政處罰力度，並對其民事追責。一方面，依據《爐渣買賣合同書》約定，針對該廠的汙染行為，鹿城公司有權解除合同，停止爐渣供應；另一方面，對已造成的汙染，依據侵權責任法第65條，要求該廠予以損害賠償與生態環境修復。
（三）綜合利用問題：對垃圾焚燒爐渣的綜合利用已成為業界共識，爐渣制磚技術也基本成熟。然而，浩宇建材廠獨家壟斷爐渣制磚項目，嚴重製約崑山市爐渣綜合利用的研發。同時，應當注意爐渣質量也影響綜合利用效能。江蘇省建設廳製作的《崑山垃圾焚燒發電廠二期項目移交生產前初步評價報告》，對鹿城公司問題有多項描述，如煙氣在線監測裝置及檢查指標分類不符合CJJ90-2009規範要求，不利於運行調整控制達標排放；溫度測量顯示爐膛溫度分佈不均，偏差過大，應進行原因分析；飛灰處置需要三聯單跟蹤等。江蘇省環境保護廳公示的《關於崑山鹿城垃圾發電有限公司擴建項目二期工程竣工環境保護驗收意見的函》（蘇環驗〔2015〕6號）明確：“飛灰固化後送崑山第三垃圾填埋場填埋，焚燒爐渣作為一般固廢進行綜合利用。”鹿城公司將爐渣綜合利用委託浩宇建材廠實施，但未落實環保等企業主體責任。爐渣雖與危險廢物相區別，仍對土壤、地表水等存在汙染風險，鳳凰村曾在浩宇建材廠填沒的魚塘上試圖播撒種子，均未見發芽。
（四）非法佔地問題：浩宇建材廠非法佔地也成為困擾周邊村民的一個主要問題，由此引發的信訪糾紛不斷。該廠土地系向鳳凰村租用，2005年為11.5畝的碼頭，逐年向外擴張，雖然鳳凰村已經停止與該企業的土地租賃合同，但浩宇建材廠仍長期非法佔地，至今實際佔用農用地和建設用地等共3.9公頃（58.5畝）。
三、行政執法與法律適用分析
崑山市巴城鎮人民政府對於浩宇建材廠上述問題高度重視，先後開展實地調查、工作推進會、告知企業主體責任等，但收效甚微。徹底解決浩宇建材廠問題，需要形成執法合力，齊抓共管，運用多種行政執法手段加強綜合治理：
（一）環境保護監管方面：浩宇建材廠再生沙多孔磚項目雖有環評，卻至今未通過驗收，擅自將生產汙水直接外排，與審批意見中“不得有生產廢水外排”等要求相悖，違反環境影響評價法第24、26、27條關於落實環保措施、重報環評或組織後評價等義務，依據該法第28、31、33條規定，環保部門應查明責任，給予行政處罰。浩宇建材廠違反“三同時”和環評驗收規定擅自投入生產，違反《建設項目環境保護管理條例》第12、16、18、20、23條規定的關於建設項目需配套建設環保設施、經驗收合格方可投入生產等義務，依據該條例第28條的規定，環保部門應責令其停止生產，並處罰款等。浩宇建材廠違法排放廢水，違反環境保護法第41、42條和水汙染防治法第20、22條規定，依據環境保護法第59、60、64條和水汙染防治法第74條的規定，環保部門可責令停產整治，處以罰款，要求企業承擔生態環境修復責任。
（二）安全生產監管方面：最直觀的安全隱患是爐渣堆，無論高度，還是鬆散構造都很危險，參照《金屬非金屬礦山安全規程》（GB16432-2006）和《金屬非金屬礦山排土場安全生產規則》（AQ2005-2005）相關規定，科學設計爐渣堆土的分層作業路面、擋牆、反坡、排水設施、抗震設施等安全措施，制定定期檢查裂縫、保持安全作業距離等安全生產製度，消除安全隱患。根據安全生產法第5、18、28、55條，加強對企業的安全生產主體責任落實，建立健全浩宇建材廠的各項安全措施。又根據該法第98、99條，安監部門從嚴整治，對未制定應急預案、未採取措施消除隱患等違法行為，依法責令限期改正，停產整頓，並處罰款。
（三）市場監督管理方面：浩宇建材廠再生磚產量質量逐年下降，依據《江蘇省發展新型牆體材料條例》第24、26條規定，市場監督管理部門應當加強對該廠再生沙多孔磚的質量監督，對檢驗合格的應當提供該產品的檢驗合格證和產品使用說明書，對檢查發現的不合格產品、不符合保障人體健康和人身、財產安全的產品，及時查處違法行為，依據產品質量法第49、50、57條，作出停止生產銷售、沒收違法所得、吊銷營業執照、撤銷認證資格等處罰。
（四）城市管理方面：依據《城市市容和環境衛生管理條例》第36條及《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》（GJJ/ T212-2015），城管部門應當加強生活垃圾處理監管，制定監管方案，細化對生活垃圾的進料系統、垃圾焚燒系統、燃燒空氣與輔助燃燒系統、餘熱鍋爐系統、控制系統、煙氣淨化系統、煙氣在線監測系統、滲瀝液及灰渣輸送處理系統的全面監管，及時發現整治違規行為，責令提出改造方案，限期整改。
（五）國土監管方面：依據土地管理法第2、3、67、74、76、81條，《土地管理法實施條例》第36條及《江蘇省土地管理條例》第47、51條之規定，針對浩宇建材廠非法佔地逐年擴大的情況，土地管理部門應當責令退還非法佔用土地，沒收違法所得，並處罰款。
四、檢察建議與對策
浩宇建材廠問題環環相扣、錯綜複雜，不僅影響周邊群眾生產生活，而且關係垃圾綜合利用及水源保護等民生問題。習近平總書記指出：綠水青山就是金山銀山，要像對待生命一樣對待生態環境，把不損害生態環境作為發展的底線。依據最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第3、5條之規定，建議系統治理相關問題，具體如下：
（一）引入市場競爭機制，拓展焚燒爐渣銷路。浩宇建材廠的治理難點在於它是崑山市唯一處置焚燒爐渣企業，一旦停產每日400噸爐渣將無法解決。基於此，建議引入競爭，在全市培育多種爐渣綜合利用項目，拓展爐渣制磚、燒製陶泥等多元化處置路徑，如扶持條件成熟的企業研發爐渣再生利用項目；統籌全市道路建設和場地建設的填充物需求量儘快消除爐渣山安全隱患；尋求爐渣多元化銷售路徑確保及時處置等。同時，作為系統工程的另一面，必須確保垃圾焚燒爐渣無公害，加強源頭治理。嚴防鹿城公司飛灰汙染，加強技術改進，解決垃圾“未燃盡”問題，平均分佈爐膛燃點，助燃劑化學配比到位，定期更換飛灰收納布袋，確保風量風壓合理分配、充足氧氣供應和燃燒時間。
（二）開展環境綜合治理，全面消除汙染隱患。加快對該區域非法佔地問題的綜合整治，在對責任單位和責任人行政處罰同時，做好環境綜合治理工作。浩宇建材廠所在毛許路戚浦塘沿岸另有5家小作坊，有收購廢物的，有碎玻璃的，有五金加工的，有黃沙買賣的，汙染隱患突出，考慮到戚浦塘與崑山市水源保護地相通，建議加強該地區非法建設和沿河碼頭的整治工作。在對浩宇建材廠開展環境整治同時，對周邊小作坊同步開展治理，鋪設汙水管道，拆除非法建設，取締汙染黑作坊，及時採取防汙措施，全力確保水源安全。
（三）推進垃圾分類試點，提高綜合利用效益。爐渣質量可追溯至垃圾源頭，餐廚廢棄物因含水量高而影響燃燒效果。借鑑國外經驗，餐廚廢棄物是有機肥料、生物燃料來源，建議扶持引進餐廚廢棄物終端處理工程等垃圾再生利用項目，在社區鄉村逐步試點推行餐廚廢棄物收集系統，實現變廢為寶。同時，完善全市垃圾處理體系規劃，統籌協調垃圾分類回收、再生利用、無害處理等功能，對不同的垃圾進行科學利用，最大限度降低環境負擔，從源頭上為有效利用生活垃圾尋找多元化處置路徑。同時，積極引進先進處理技術，落實填埋、綜合利用等配套項目的合理選址，促進城市垃圾處理的良性循環。
請在收到後一個月內作出處理並將處理結果書面回覆本院。
崑山市人民檢察院
2016年7月15日
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