唐忠：改革開放以來我國農村基本經營制度的變遷

今年是中國改革開放40週年，40年前開始的改革，是從農村發軔的，農村的改革，是從農村基本經營制度開始的。40年前農村改革的標誌性名詞，是“包產到戶”與“包乾到戶”。“大包乾大包乾，直來直去不轉彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這句流傳全國農村的話，更是簡明易懂。包產到戶、包乾到戶將過去農村集體所有集體統一經營的土地，改變為按一定方式承包給農戶家庭分散經營，改變的是農村的基本經營制度。因此在回顧改革開放40年來農業農村發展時，分析我國農村基本經營制度的變遷，就是必不可少的一環。

改革開放40年後的今天，關於我國農村基本經營制度如何鞏固與完善，理論界存在不同觀點，各地農村在實踐中也有不同做法，例如，在承包期內，土地動態調整好還是起點公平、期限內不調整好？在集體資產股份權能改革中，集體所有制內成員的權利應該如何理解，集體資產改革是按成員權邏輯還是財產權邏輯來展開？土地三權分置制度下，集體所有權、承包農戶的承包權、土地租賃者的經營權各自的性質是什麼？在承包權分散，人口城市化的情況下，如何構建土地與農業勞動的動態匹配機制，形成地權分散而經營適當集中的發展模式？等等，都值得探討。

本文分四個部分來進行分析，第一部分簡要總結農業發展的成就，第二部分扼要回顧農村基本經營制度演變過程，第三部分對一些爭議的觀點進行分析，提出作者自己的看法，第四部分對鞏固和完善農村基本經營制度提出建議。

一、改革開放以來我國農業發展成就巨大

1978年以來，我國農業發展取得了巨大成就，這裡僅舉幾組數據來進行簡要說明。

(一)主要農產品產量顯著增長。根據中國國家統計局網站上的數據，1978年，我國糧食產量為30477萬噸，2017年為61791億噸，增長102.7%，年均增長1.83%（見圖1）。1978年，我國棉花產量為216.7萬噸，2017年位549萬噸，增長153.3%。1978年我國油料作物產量521.8萬噸，2017年為3732萬噸，增長615.2%。1979年我國肉類產量為1062.4萬噸，2017年為8431萬噸，增長了673.6%。1978年我國水產品產量為465.4萬噸，2017年為6938萬噸，增長13.9倍。

(二)人均主要農產品產量顯著增長。1978年我國人均糧食產量為316.6公斤，2017年為444.51公斤，人均增加127.9公斤。1978年人均棉花產量為2.25公斤，2017年為3.95公斤，人均增加1.7公斤。1978年人均油料產量為5.42公斤，2017年為26.85公斤，人均增加21.41公斤。

(三)農業機械化水平顯著提高。以農機總動力為例，1978年我國農用機械總動力為1175億瓦，2016年為9724.6億瓦，增長727.6%，年均增長5.57%。在平原地區，小麥、玉米等主要糧食作物耕種收環節已基本實現機械化。

（四）政府對農業的支持顯著增長。1978年財政“三農”支出為150.7億元，2016年財政用於農林水各項事業支出為16768.4億元，如果不考慮物價因素，增長了110倍，年均增長13.2%。2006年全面取消農業稅後，財政對農業、農村發展的投入迅速增長，由2006年的3173億元增長到2016年的16768.4億元，年均增速18.11%。

（五）農民收入顯著增長。1978年農村居民人均純收入為133.6元，2017年農民人均可支配收入為13432元，按現價增長了約100倍，名義增長率為12.55%。

（六）農業新型經營主體發展迅速。1978年時，還談不上有什麼農業新型經營主體，根據農民日報的報道，到2016年底，全國有新型農業經營主體280萬個，其中家庭農場87.7萬個，農民合作社179.4萬個，農業龍頭企業12.9萬個，各類新型經營主體的銷售總收入達9萬多億元[⑤]。

雖然從定量的角度，不容易衡量，40年來我國農業發展中，農村基本經營制度貢獻的具體份額，但經營制度所起的重要作用，是無法否認的。

二、40年來農村基本經營制度的變化過程

1949年新中國建立以來，中國農村土地制度發生了三次重大變革。第一次重大變革是1950-52年的土地改革，通過無償的方式平均地權，將農村土地由地主所有制，改為農民所有制。第二次重大變革是1953-56年的農業合作化，將土地的農民所有制，改變為土地的勞動群眾集體所有制，並在後來的人民公社體制中，形成“三級所有、隊為基礎”的農村基本經營制度，以生產小隊為核算單位，實行土地集體所有、統一經營，成員按所掙的工分分配勞動成果。第三次重大變革，是發生在40年前以家庭承包為特徵的農村改革，這一改革的核心，是把農業的經營單位，從生產隊變為農戶家庭。

這三次土地制度變革中，土地所有權首先由地主所有變為農民平均私有；隨後的合作化運動將土地所有權集中在集體手中，並實行集體統一經營；最近的一次重大改革則是保留了原有土地所有制，改變了土地經營制度。下面按時間順序，對1978年以來農村基本經營制度的變化，作一個梳理。

（一）改革初期的農村基本經營制度

發生於40年前的中國農村經濟體制改革，以農村基本經營制度的變革為核心。農村基本經營制度的變革，是將土地所有權與使用權分開，把生產小隊為單位的集體統一經營，改為以農民家庭為單位分散經營，農民家庭重新成為農業的基本經營單位。“大包乾”使得農民家庭在獲得土地使用權的同時，也獲得了經營剩餘索取權。

在全國絕大多數地區，土地是以生產小隊（相當於現在的村民小組）為單位，按農戶人口平均承包的。承包土地之時，並不清楚承包的具體期限，因此農民總害怕承包政策不能長久，擔心發生變化。中央為穩定農民積極性，宣佈土地承包期為15年。在實際執行中，根據農戶家庭人口的變化定期調整承包土地的情況普遍存在，出現所謂“三年一小調整，五年一大調整”的局面。第一輪承包的農村基本經營制度的特徵可以概括為：第一，大多數鄉村以生產小隊為土地發包單位，按某一具體時點的人口平均承包土地，農民以家庭為單位承包經營；第二，承包期內發包單位常常根據家庭人口的變化調整土地，使得15年的承包期限，成為一種政策宣示，並不農戶承包土地的實際期限。由於這種調整，每一戶農民承包的土地就存在變動的可能性。第三，農戶按承包土地的面積分攤三提五統等款項和農業稅稅額，這些集體提留統籌和農業稅當時普遍被視為農民獲得土地經營權的經濟代價。具有以上三大特徵的土地經營制度，也被概括為“統分結合、雙層經營”體制。

（二）第二輪承包時的制度變化

第二輪承包，大多數地區是在1995年前後進行的，基本沿用第一輪承包的做法。但在一些地區，也發生了細微的變化。由於《中華人民共和國土地管理法》（1988年修訂版）第八條明確指出“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有”，所以有些地區在第二輪承包時，改為以行政村為單位發包土地。如果行政村內各組人均土地情況差異較小，則發包方的轉化，不會帶來大的影響，工作也容易進行；若行政村內各組人均土地情況差異較大，則難以在行政村內進行土地發包。

（三）《農村土地承包法》實施后土地制度的變化

《中華人民共和國農村土地承包法》於2003年3月1日起施行，致使農村基本經營制度發生瞭如下變化：

第一，該法明確規定“耕地承包期為三十年。”並且“承包期內，發包方不得調整承包地。”這一規定就是習慣上說的“30年內增人不增地，減人不減地”。第二，該法第二十六條明確規定，“承包期內，發包方不得收回承包地。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”請注意這裡說的全家，不是家庭內部部分成員的遷移。

以上規定意味著，在承包期內，不再根據家庭成員的數量變化或部分成員的身份變化來調整土地，如果嚴格實行，其結果是享有承包權的集體成員在某一特點時點上固定不變。在現實中，不少鄉村並沒有嚴格實行這一規定，仍然在根據人口變動調整承包地，後文還會對此進行分析。

（四）停徵農業稅費沒有帶來土地制度的變化

2005年以後，國家停止農業稅，作為農業稅附加的集體提留統籌也取消了，原來認為的農民承包集體土地的經濟代價似乎沒有了，這是否是土地制度的一個變化呢？筆者以為，農業稅費並不是地租，國家停止徵農業收稅費，以及後來逐步出臺的各種農業補貼支持，都是國家對農業的財政支持，屬於產業政策的範疇，這些政策確實對農民收入帶來正面影響，但沒有從本質上改變農村集體經濟組織與承包農戶之間在土地上關係：集體土地在其成員之間平均分配，集體的組成成員按一定份額自己耕種自己的土地，可以支付地租（然後成員再決定如何分配），也可以不支付地租，因為在平均承包的情況下，以分配土地的方式就分配了地租。

（五）通過確權登記頒證對承包經營權的證書化確認

2013年的中央一號文件《中共中央、國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確提出：“全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”

從實踐來看，土地確權登記頒證從2015年開始逐步推開，要求2017年底基本完成。從我們在農村調研的情況來看，目前確權頒證工作尚未完成，仍在進行中，仍然有一些地方還沒有全部完成。如文件清楚表明的，所確的權是農戶承包經營權，目的是解決承包地面積不準、四至不清等問題，登記、頒證機構一般是縣級農業行政部門，證書發給承包農戶家庭。

（六）土地“三權分置”制度的形成

最近幾年提出的土地三權分置制度，其一般的表述，是把農民土地的承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，在堅持農村土地集體所有的前提下，形成所有權、承包權、經營權三權分置，目的在於促進經營權流轉。從中央文件來看，其形成過程大致如下：

2013年“三權分置”提出之初，便明確指出了目前在土地承包經營權上派生出了新的土地經營權。2017年的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，從政策層面，對土地“三權分置”制度進行了系統表述。但對承包權和經營權如何理解，是不是農民承包經營權這一個權利分離開來成為兩個平行的權利，在學術層面還有不同認識，後文還將分析。

（七）十九大報告對“長久不變”的明確

2008年十七屆三中全會時“長久不變”的概念被提出，但是此後相關部門並未對如何實現“長久不變”進行進一步的解釋。直至2017年10月黨的十九大報告明確提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度。保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年。”報告再一次重申了中央在農村基本經營制度上的一貫政策，並進一步解釋了“長久不變”——承包期再延長30年。增加了制度的可預期性，給農民吃了一顆定心丸。

（八）小結：40年來的經驗

回顧40年來農村基本經營制度的變化過程，可以總結幾點經驗：第一，土地制度是農村最基本的經濟制度，良好的土地制度對農業與農村的發展非常重要。第二，1978年以來農村基本經營制度的變遷，是在保持集體所有制不變的前提下，尋找更好地促進生產力發展的集體所有制的具體實現形式，核心是探索組成集體的成員之間持有土地權利的方式，從而更好地促進農業與農村的發展。第三，通過對改革實踐的梳理，可以發現與人民公社時期土地集體所有、集體統一經營的經營制度相比，所有權與經營權分開、土地集體所有成員按家庭分戶經營的制度，得到了廣大農民的認可和全社會的認同，更有利於農業發展。第四，40年來農村基本經營制度的變化，無論是延長承包期限、承包期內不調整土地，還是確權頒證，形成“三權分置”，都是在堅持集體所有成員分戶經營不變的前提下，探索穩定和強化集體成員（承包農戶）在承包期內的土地財產權利，實踐證明這是正確的。第五，農村基本經營制度的變化，因應了生產力發展的要求。比如土地“三權分置”制度的形成，就因應了農村勞動力不斷轉移，承包農戶自己不直接經營土地的情況下，把土地使用權轉讓給他人使用，從而形成農業土地與勞動的動態匹配。

三、對農村基本經營制度幾個爭議問題的認識

目前農村基本經營制度存在不少爭議和問題。例如，在土地所有制度方面，一種觀點認為，集體所有制是一種說不清的制度，產權界定模糊，應該放棄並實行完全的土地私有化，這樣才能清晰界定土地產權。還有一種觀點認為，若公開實行土地私有化，則相當於從根本上推翻了革命成果，很難形成全社會共識，具有高昂的政治成本，所以應該對農民實行“經濟平權”，允許農民擁有完全可交易的土地權利，通過“溫水煮青蛙”的方式，實現事實上的土地私有化。此外，土地使用制度方面也存在爭議，包括是否可為流轉而來的經營權頒發經營權證？流轉而來的經營權是否具有抵押價值？等等。下面就這些問題，談談自己的觀點。

（一）農村土地集體所有制的優勢在於成員權邏輯與財產權邏輯的平衡

第一，土地集體所有的範圍是清晰的。集體所有制並不是說不清楚的制度，如我國物權法所說：集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘塗，依照下列規定行使所有權：（一）屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織代表集體行使所有權。現實是，以行政村為單位所有土地、發包土地的地區存在，但在全國不佔多數，在多數地區，還是以村民小組（原來的生產小隊）為單位持有土地所有權、發包土地，只有很少一部分土地是以鄉（鎮）為單位所有併發包的。所以對一個具體的地塊而言，其所有者是村民小組、行政村還是鄉鎮，是很清晰的，由誰來發包土地也是明確的，因此，集體土地所有的範圍和行使所有權的權力主體都是清晰的。

第二，集體與其組成成員的關係有一定變化。在承包責任制初期，並不強調集體是具體成員組成的集體，更多的是抽象的集體，集體與其成員是對立起來的，例如當初說“承包經營權”時，強調的是集體成員通過“承包方式”取得的一定期限的集體土地的經營權，重心在經營權，承包是方式，並不強調集體成員的所有者之一的身份。而現在說承包經營權或承包權時，重心在承包資格或者說成員資格，強調的是成員作為所有者之一的成員權利，集體是某一時點有具體成員的集體。因此，現在說集體所有強調的是有具體成員的集體所有。

第三，承包期內成員是動態認定還是靜態不變，不同鄉村做法不同。既然集體所有是有具體成員的集體所有，那麼成員如何認定就很重要，是在某一個時點認定後承包期內不變，還是承包期內可以動態調整？儘管政策鼓勵前者，但我們調研發現，現實中兩種情況都存在，且動態調整的村莊更多，約佔我們調研村莊的三分之二。

這裡的問題是，在不改變所有制的前提下，集體能否自行決定土地制度的實現形式？承包期內“生不增，死不減”是一種實現形式。在本集體成員有共識的情況下，承包期內按前後一致的規則定期動態認定成員，是否也可以是一種實現形式？我個人認為，國家可以提倡與鼓勵前一種實現形式，但也不必禁止後一種實現形式，讓不同鄉村的農民有不同的實踐。

主張承包期內“生不增，死不減”，主要基於這樣一個假設：不調整土地可以給承包農民更長的預期，從而有利於農民的長期投入，從而有利於農業發展。我在農村調研時，有時發現一個行政村內相鄰的兩個村民組，一個組不調地，另一個組調地，但兩個組的農業生產並沒有什麼明顯的差別。動態認定成員的村組，如果前後規則是一致的（如果不一致農民通不過，也無法執行），而且是成員事先知道的（可預期的），這本身也會成為一個穩定的可預期的制度，並不一定就不利於農業發展。

因此，筆者認為，政策可以鼓勵與提倡承包期內“增人不增地，減人不減地”，但對那些一直選擇按大多數農民意願和一定規則動態認定成員並進行土地小調整的村組，也允許其繼續實踐，兩種做法，都是集體所有制的具體實現形式的探索。

第四，成員權邏輯與財產權邏輯要平衡。我國現行農村基本經營制度的活力所在，在於通過一定期限承包權的賦予既充分調動了成員個體的積極性，又防止了土地所有權完全私有化可能帶來的弊端。一些主張農村土地直接私有化或變相私有化的觀點，都是基於財產權邏輯，認為只有私人產權才是最清晰的產權，從而激勵機制最好，好像只要土地私有化了，農業問題就解決了。1953年實行合作化以前，中國農村土地私有的歷史不可謂不長，但中國農業問題並沒有因此自動解決。私有制下土地所有權可以成為交易對象，但當權利主體不願意時，私人所有權也可以使土地無法進入市場交易。東亞鄰國日本是就是這樣的例子，在土地私有制下，日本農村土地與勞動的動態匹配不能算好，農村勞動力大量減少後，農業經營單位並沒有相應減少，農家經營規模並沒有相應擴大，勞動力出現了所謂“二兼滯留”現象，恐怕與土地私有制下土地所有者不願交易（租或賣）土地不無關係。

一些地方在進行農村集體資產股份權能改革試點時，通過固化股份和股東，實行股份的完全可交易等措施，只強調財產權邏輯，可能的結果就是集體所有制慢慢變成私人所有制，通過“溫水煮青蛙”實現私有化。

我國農村集體所有制的成員權邏輯是，某人或某個家庭取得某個村或組的成員資格，並不是基於購買股份的交易取得，而可能是基於出生、婚姻或其他該集體認可的方式取得，集體成員不能通過交易“買入”是農村集體所有制下成員權邏輯的基本特徵。這與股份公司的財產權邏輯是不一樣的。成員權不基於財產交易取得，但成員權取得後會與集體的財產發生關聯，因而成員權會給該成員帶來一定財產權。

在我看來，我國現行農村基本經營制度的活力所在，就在於在成員權邏輯和財產權邏輯之間取得了平衡。在每一個承包期開始時，按照成員權邏輯，被認定的成員都有平等權利。在承包期內（生不增死不減的村組可能是30年內，動態小調整的村組可能是一個調整週期內）按財產權邏輯，不認可成員的變化。成員權與財產權的順序也很清楚，就是成員權在先，財產權在後，財產權服從於成員權。成員權保障公平，財產權保障效率。

如果把成員固化在某一具體試點後不再重新認定,從這一時點開始成員所承包的土地權利永遠不變，實際上就是從這一時點後放棄了成員權邏輯，只實行財產權邏輯，如此，集體所有制就會變成私人所有制。因此，堅持成員權邏輯，就是堅持集體所有制。完全放棄成員權邏輯，只遵循財產權邏輯，集體所有制就會從一種公有制慢慢變成私有制。保持成員權邏輯與財產權邏輯的平衡，是改革開放40年來我國農業不斷髮展的重要經驗。

（二）“三權分置”制度的創新之處在於所有者權利的細分與分享

農地“三權分置”制度創新的核心，是農村土地集體制下土地所有者權利的細分與分享，即在“成員整體”的集體和集體的組成成員“個體”之間，細分與分享所有者權利。

為什麼說這一制度創新的核心是所有者權利的細分與分享，而不是所有者與其他權利主體之間的關係呢？這是由我國集體所有制的制度特性決定的。按照現行制度，集體土地實行成員承包經營，承包權按某一時點，在本集體範圍內認可的成員之間依據政策進行分配，因此，承包權是特定的某一集體的成員對該集體的土地享有的成員權利，是集體所有者之一的成員權利。不是某一集體的所有者集體的組成成員之一，就沒有該集體土地的一份承包權，因此，承包權是與集體所有者的組成成員資格相聯繫的權利。所以“三權分置”的制度創新，在於通過對集體成員承包權的確認與保護，實現了對集體成員的“個體權利”的確認與保護。

因此，農地“三權分置”下的農村土地集體所有制中的“集體”，是由某一時點的特定成員組成的“成員整體”，不是抽象的與其組成成員對立起來的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權，它按一定期限和一定份額，把土地分配給其成員形成承包權，集體與其成員的土地承包關係不是土地出租關係，是所有者整體與其組成成員個體的關係，作為成員整體的集體與每個成員個體的土地權利加在一起，才構成完整意義的土地所有權。土地三權分權置制度的創新之處，就在於對作為集體土地所有者組成成員的所有者之一的權利以承包權的方式給予確認與保護。

當承包土地的成員自己不直接使用土地時，可以轉讓給他人使用，這時該成員還繼續享有該土地的收益權（如收取流轉費等）和部分處置權（到期後收回土地使用權的權利）等權利；轉入土地者獲得一定期限土地使用權（經營權），並取得經營利潤（不能將經營利潤簡單等同於土地收益權），這時轉出土地者與轉入土地者的關係，是一般的土地租佃關係。並且土地的轉讓，並不影響成員與集體原有的財產權利關係。因此，土地“三權分置”制度的創新之處，在於很好地處理了成員集體所有制下，成員整體與成員個體之間的土地權利關係。

（三）放活經營權不等於經營權物權化

在調研中我們發現，一些地方放活經營權的一些做法，就是在一定程度上混淆承包農戶的土地權利與市場流轉而來的土地的權利，把流轉土地的經營權物權化，例如給流轉而來的土地頒發經營權證，在流轉而來的土地經營權上設定抵押權進行融資擔保試點等。流轉土地大多數情況都是一年支付一次土地租金，我們把這稱為“年租制”，很少有一次付清流轉合同期內全部土地租金的案例，我們把一次付清全部租金的情況稱為“批租制”。經營權物權化的做法，既可能是改革中的一種大膽創新與嘗試，也可能是在解決農業新型經營主體融資難問題倒逼下開出的一個錯誤藥方，是對土地“三權”中具體權利之間邊界的理解與把握“過界”而出現的偏誤。如果是後者，就特別值得關注。

第一，要區分兩個“經營權”的不同性質。在農村現行土地三權分置制度下，承包農戶的土地承包經營權，與其他經營主體通過流轉土地獲得的土地經營權，雖然最後三個字都是經營權，但性質不同。如前文所述，承包農民的“承包經營權”，強調的是集體成員的成員權，是集體土地所有者之一的權利，重心是“承包資格”，也就是承包權。因此，承包農民的承包經營權在承包期內，具有亞所有權性質，是集體所有制制度賦予的權利。當承包農戶自己不使用其承包地時，可以流轉給其他人使用並取得租金。流轉土地者獲得的經營權，是以市場合同取得的，是租賃來的權利，支付租金是其前提，一旦不交租金，承包農民就可以把地收回。因此很清楚，承包農民的承包經營權是可以產生租金的。流轉而來的土地，要保持經營權，需要支付租金。雖然聽起來都是經營權，但性質很不同，一個可產生租金，一個通過支付租金才能獲得，本身不產生租金。有人會說，流轉而來的土地再流轉不也會產生租金嗎？如果土地市場是有效的，再流轉獲得的租金，與應支付給承包者的租金，應該是相同的，並不會出現增量租金。

第二，年租制下流轉而來的土地的經營權不具有抵押價值。如上文所說，承包農戶把土地流轉時可以產生租金，如果在承包期內設定了抵押，在承包農戶不能清償債務時，銀行可按事先約定流轉其土地，並從土地租金中拿走屬於自己的部分，所以承包農戶在自己的承包地上持有的土地權利是可以用於抵押的，起擔保作用的是土地未來的租金收益。土地經營者通過流轉而獲得的土地經營權，只有在預付了租期的全部租金時，才有抵押價值，也就是在批租制下才具有抵押價值。但現實情況恰恰相反，轉入土地者往往是無錢一次付清合同期的全部租金，才將一般只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年出現債務不能清償的情況，銀行試圖將其抵押土地的經營權再流轉時發現，貸款人還未支付剩餘合同期限的租金給轉出土地的農民，再流轉的租金，如果歸出租土地的農民，銀行將受損失，如果償還銀行貸款，農民將受損失。所以，年租制下租賃而來的土地經營權，並無抵押的經濟價值。

第三，應進一步規範土地“三權”的內涵與名稱，避免誤讀。把“承包權”與“經營權”描述為“承包經營權”分離成了這兩個權，並不十分恰當。現實語境下的承包權就是原來的承包經營權，應把承包土地的農民的“承包經營權”改稱“承包權”，並明確承包權就是指農村集體經濟組織成員通過承包方式取得並持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權，屬於分享所有權性質，是在承包期限內不完整的成員所有權。一個主體擁有土地的所有權時自然擁有其使用權（經營權），不必特別提及其使用權，因而承包權自然就包含了經營權。流轉取得的土地經營權，應該改為租賃土地使用權。承包權人（出租土地者）與租入土地者的關係，是一般的土地租佃關係，是市場主體之間通過契約約定的關係，並不複雜。但如果對這種租賃來的土地的使用權，冠以“土地經營權”的名稱，一是容易與習慣使用的承包經營權相混淆，二是隱藏了土地的租賃關係。

第四，流轉來的土地經營權不宜頒發證書。因為租來的土地的經營權，是由當事雙方所籤土地流轉合同約定的權利。每一個合同約定的期限、租金水平等都可能不同，合同也可能會因某種原因中止執行，給這樣的經營權發證，一是證書無法統一格式，二是證書的效力也低於合同本身的效力，且當合同中止時，證書也就失效了，因此，頒發這樣的證書沒有多少實際意義。還不如改為土地流轉合同的登記制度，對經營權的流轉實行登記。

四、鞏固和完善農村基本經營制度的建議

第一，土地集體所有、農戶承包經營的農村基本經營制度不能輕易動搖，要保持長久不變。新中國建立前的歷史表明，土地私有制並不能自動解決農業發展問題，更不能解決農民富裕問題。改革開放以前的歷史表明，土地集體所有集體統一經營的農村基本經營制度，在實踐中被農民拋棄了，不應該再留戀。而近40年來農村基本經營制度改革的歷史表明，現行農村土地集體所有，農戶承包經營的制度，能夠在堅持土地集體所有制不變的前提下，順應經濟的發展做出調整與改變、可平衡成員權邏輯與財產權邏輯的矛盾、可充分調動廣大農民與經營者的積極性，應長久堅持。

第二，深化農村土地制度改革的目的，在於形成有競爭力的農業發展模式。生產關係必須以促進生產力的發展為目的。土地所有制保持不變，承包權相對穩定，經營權適當集中，是深化農地制度改革的目標，即筆者認為的“地權分散而經營適當集中”的農業發展模式。要實現這一目標，一方面必須更好地保護成員所有權即承包權，充分發揮其對資源配置的作用，另一方面，又必須防止成員權被過度保護，從而帶來土地資源利用效率的下降。在堅持集體所有制不動搖的前提下，穩定而有保障的土地制度，不在於具體的承包期限的絕對長度，而在於制度的可預期性是否穩定，因此，無論30年的承包期限是否是最理想的期限，從制度上都不必去調整它，而是堅持它，這樣可以給農民提供一個穩定的信號——農地承包期就是30年，30年到期後可按既有規則續期30年。如此一來，制度是完全可預期的，因而也是穩定的。十九大報告宣佈二輪承包到期後再續30年，就充分體現了制度的穩定性。在承包者與經營者分離越來越多的情況下，土地的具體經營期限，可由市場主體之間自行達成。

第三，鞏固和完善農村基本經營制度，應更多回應農民和農業發展的訴求。

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