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关于最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见的解读（上）
文件正文：
新行政诉讼法和立案登记制同步实施以来，各级人民法院坚持司法为民的工作宗旨，进一步强化诉权保护意识，着力从制度上、源头上、根本上解决人民群众反映强烈的“立案难”问题，对依法应当受理的案件有案必立、有诉必理，人民群众的行政诉权得到了充分保护，立案渠道全面畅通，新行政诉讼法实施和立案登记制改革取得了重大成果。但与此同时，阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除；一些当事人滥用诉权，浪费司法资源的现象日益增多。为了更好地保护和规范当事人依法行使诉权，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解，结合行政审判工作实际，提出如下意见：
一、进一步强化诉权保护意识，积极回应人民群众合理期待，有力保障当事人依法合理行使诉权
1.各级人民法院要高度重视诉权保护，坚持以宪法和法律为依据，以满足人民群众需求为导向，以实质化解行政争议为目标，对于依法应当受理的行政案件，一律登记立案，做到有案必立、有诉必理，切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利。
2.要切实转变观念，严格贯彻新行政诉讼法的规定，坚决落实立案登记制度，对于符合法定起诉条件的，应当当场登记立案。严禁在法律规定之外，以案件疑难复杂、部门利益权衡、影响年底结案等为由，不接收诉状或者接收诉状后不出具书面凭证。
3.要不断提高保护公民、法人和其他组织依法行使诉权的意识，对于需要当事人补充起诉材料的，应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及补正期限等；对于当事人欠缺法律知识的，人民法院必须做好诉讼引导和法律释明工作。
4.要坚决清理限制当事人诉权的“土政策”，避免在立案环节进行过度审查，违法将当事人提起诉讼的依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等作为立案条件。对于不能当场作出立案决定的，应当严格按照行政诉讼法和司法解释的规定，在七日内决定是否立案。人民法院在七日内既不立案、又不作出不予立案裁定，也未要求当事人补正起诉材料的，当事人可以向上一级人民法院起诉，上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理或指定其他下级人民法院立案、审理。
5.对于属于人民法院受案范围的行政案件，人民法院发现没有管辖权的，应当告知当事人向有管辖权的人民法院起诉；已经立案的，应当移送有管辖权的人民法院。对于不属于复议前置的案件，人民法院不得以当事人的起诉未经行政机关复议为由不予立案或者不接收起诉材料。当事人的起诉可能超过起诉期限的，人民法院应当进行认真审查，确因不可抗力或者不可归责于当事人自身原因耽误起诉期限的，人民法院不得以超过起诉期限为由不予立案。
6.要进一步提高诉讼服务能力，充分利用“大数据”“互联网+”“人工智能”等现代技术，继续推进诉讼服务大厅、诉讼服务网络、12368热线、智能服务平台等建设，不断创新工作理念，完善服务举措，为人民群众递交材料、办理手续、领取文书以及立案指导、咨询解答、信息查询等提供一站式、立体化服务，为人民群众依法行使诉权提供优质、便捷、高效的诉讼引导和服务。
7.要依法保障经济困难和诉讼实施能力较差的当事人的诉权。通过法律援助、司法救助等方式，让行使诉权确有困难的当事人能够顺利进入法院参与诉讼。要积极建立与律师协会、法律援助中心等单位的沟通交流和联动机制，为当事人提供及时有效的法律援助，提高当事人的诉讼实施能力。
8.要严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，及时制止和纠正干扰依法立案、故意拖延立案、人为控制立案等违法违规行为。对于阻碍和限制当事人依法行使诉权、干预人民法院依法受理和审理行政案件的机关和个人，人民法院应当如实记录，并按规定报送同级党委政法委，同时可以向其上级机关或监察机关进行通报、提出处理建议。
从该文件的题目可得知，主要从两方面进行了规范，一方面保护当事人的行政诉权，在这一部分，《若干意见》从提高诉权保护意识、巩固新法实施成果、坚持立案登记制度、加强诉讼服务建设、完善司法救济措施、防止不当干预诉讼等方面，对各级人民法院提出了明确要求。另一方面规范当事人保护诉权的手段，引导当事人合理表达诉求。在这一部分，《若干意见》从正确理解立案登记制的精神实质、准确把握利害关系的法定内涵、引导当事人依法行使诉权、有效规制滥用诉权行为等方面，提出了有针对性的措施。
第1条强调对于依法应当受理的行政案件一律登记立案。行政诉讼的起诉条件，规定于《行政诉讼法》第49条，即：提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定（关于行政相对人的规定）的公民、法人或者其他组织，即原告是行政相对人；本款相对于原规定作出了调整，不再笼统、主观地规定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。
(二)有明确的被告，此处不要求“正确”且“明确”也仅限于身份明确即可，不要求住所地、法定代表人等均明确;
(三)有具体的诉讼请求和事实根据，此处不要求“正确”只要具体即可，只要求具体的内容和对象即可;关于“具体的”理解，主要在《适用解释》中第二条规定，即“有具体的诉讼请求”是指：(1.)请求判决撤销或者变更行政行为;(2.)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;(3.)请求判决确认行政行为违法;(4.)请求判决确认行政行为无效;(5.)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(7)请求一并审查规章以下规范性文件;(8)请求一并解决相关民事争议;(9)其他诉讼请求。
上述是关于诉讼类型化的规定，即基于诉讼请求的不同，把行政诉讼分为不同的类型，然后针对每种案件的类型特点，分别明确其受理条件、举证规则、审查强度、裁判方式等，以便不同的行政纠纷能够得到更加有针对性的解决。此时，由于行政诉讼类型化具有的相当的专业性，对当事人参与也就提出了相应较高的要求，因此，《适用解释》也在该条第二款明确规定了法官的释明指导义务，以确保所提出的诉讼请求正确，关于法官的释明义务下文中有所涉及。
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。在审查时，除明确属于第13条规定的不予受案范围以外，对于其他案件应予以受理，对于新类型的行政案件，也不应简单以法律未明确规定为由不予立案，而应综合判断起诉对象是否属于行政行为、其所主张的权益是否属于行政诉讼保护范围内。
第2、3条强调立案登记制度。
立案登记制度主要规定于《行政诉讼法》第51条，即人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。该条明确立案受理的前提条件和时间要求，即立案登记制度表明立案环节仅对起诉材料进行程序审查，对材料真实性、合法性不作实质审查，即只要起诉人提交了符合法律规定的起诉状且起诉内容可以达到起诉条件的形式要求即可立案；立案环节的时间要求是7日内，从接到起诉状或口头起诉之日起。此处7日规定为例外规定，而是以当场登记为原则，只有在特殊情况复杂而不能当场判定时方适用。至于何种情形属于此处的特殊情形，在没有法律解释明确前以法院自由裁量权进行判定。
其中还应注意依法应当受理的案件，必须做到“有案必立、有诉必理”，不可在法律规定之外设立新的立案条件或提高立案门槛，对符合法定条件的起诉不予立案登记。
但立案登记制度并非要求对于所有起诉均予立案，法院仍要依法进行审查，对依法不属于受理的案件应依法不予立案。不予立案情况主要：1、不符合起诉条件，即原告并非行政相对人、被告不明确的、没有具体诉讼请求和事实根据的、不属于法院受案范围和受诉法院管辖的；2、违法起诉或者不符合法律规定的，此处可结合《登记立案规定》第16条：人民法院依法维护登记立案秩序，推进诉讼诚信建设。对干扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
3、不属于人民法院主管的。
第4条是关于立案不作为的规定。
首先，此处立案不作为的表现为既不立案登记，又不作出不予立案的裁定，是在已经超过立案审查时间之后方成立的。与立案不当行为相区别，立案不当行为仍属于在立案审查时间范围内（即规定的7日内）的行为。
再者，关于上一级法院的做法，主要是在认为符合起诉条件时以自行立案、审理为原则，以指定其他下级人民法院审理为例外，至于对于不依法作出不予立案裁定的责任追究，法律未作明确规定，但按照51条规定，立案不当都应当进行处分，因此，在之后的解释中也应当明确对于立案不作为的处分。若认定不符合起诉条件的，法律虽未有明确规定，但按照上述规定，应先对下级法院按照相关规定追究责任，再者则应直接作出不予受理的裁定书。
第5条主要是涉及起诉期限的内容。行政诉讼的一般起诉期限主要规定在《行政诉讼法》第46条中，即公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
首先，关于起诉期限的计算点：有知道或者应当知道作出行政行为之日以及行政行为作出之日两种起算之日的起算方式。作出行政行为的时间的客观不变的，行政行为作出之后，如果起诉人知道，则按照前者计算期限，否则按照后者计算。
其次，关于“知道或者应当知道”，按照《若干解释》规定，对超过起诉期限的事项由被告，即行政主体承担举证责任；知道或者应当知道的内容并非要求是行政行为的所有内容，而仅需必要的关于起诉人确定是否会影响其合法权益的相关内容即可；
最后，将“涉及不动产的具体行政行为”修改为“因不动产提起诉讼的案件”，明确其范围限制，即必须是因不动产直接受到行政行为的影响，并以此为由提起行政诉讼以消除或改变这种影响，也就是行政行为对不动产具有直接处分性才适用。
关于行政诉讼起诉期限的扣除与延长主要规定在《行政诉讼法》第48条中，即公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
首先，关于起诉期限的扣除：即当因不可抗力原因或者其他不属于当事人自身原因使起诉期限已经超过，起诉人即可主张将所耽误的时间进行扣除。此处，关于其他不属于当事人自身原因属于兜底条款，其判断标准主要是当事人对超过起诉期限没有过错。
其次，关于起诉期限的延长：起诉人因其他特殊原因，并在起诉期限内向法院主动提出的延长起诉期限申请，且该申请限定于上述特殊原因的障碍消除后10日内提出。
最后，关于扣除与延长区别：1、二者适用时间不同，前者在期限外主张即可，后者须在期限内提出；2、二者适用情形不同：前者适应“不可抗力”以及或者其他不属于当事人自身原因：后者适用于“其他特殊原因”。该三种情形中，“不可抗力”以及或者其他不属于当事人自身原因属于并列排斥关系，其基本特征相同属于不可归责于起诉人，但具体情形不同；“其他特殊原因”与上述两者属于完全排斥关系，其基本属性是耽误起诉期限可归责于起诉人但情有可原；3、二者法律效果不同：前者属于法定情形，只要符合条件，起诉人提出无须法定的申请程序，也无须法院的准许，就可扣除所耽误的起诉期限；后者则须法院以自由裁量权进行判断。
简介：
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本文由普惠法律龚梦娅律师原
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