日前，財政部發文指出要加快地方政府專項債券發行工作，今年上半年全國累計發行地方政府債券14109億元，其中專項債券3673億元。按照1.35萬億元的計劃規模，意味著將有近1萬億元的專項債券須在今年年底前加快發行。國家層面對專項債券的加速佈局是基於何種背景？我國專項債券有哪些獨特的意義？對於化解地方政府債務風險，完善政府融資機制方面有哪些作用？怎樣加快推動專項債市場化進程？就這些問題，《新理財》記者專訪瞭如是金融研究院院長管清友。
如是金融研究院院長管清友
有效化解地方政府債務風險
新理財：我國地方政府債務歷經過哪些變化？
管清友：從政府性債務到地方政府債券再到隱性債務，中央對於地方政府債務的表述在不斷變化，說明了地方政府舉債機制演進和規範的真實寫照。
2014年之前，舊的預算法規定地方政府不得舉債，而地方政府又有基建投資的融資需求，只得通過地方融資平臺進行舉債，地方融資平臺的種類較為多樣，既有政府行政主導、市場主導，也有半行政半市場化，所以平臺債務並不都是地方政府性債務，但二者之間有交集，由地方政府負有償還責任的直接債務、地方政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的或有債務都屬於地方政府性債務。2014年新預算法和43號文出臺後，地方政府舉債機制發生了根本變化，由一般債和專項債組成的政府債券是唯一可行的“正門”，成為地方政府融資的主要渠道。專項債主要用於有一定收益的公益性項目，是地方基建重要的資金來源之一。
2015年新預算法正式實施，地方政府舉債機制發生了明顯的變化，地方平臺融資職能被剝離，地方政府債券納入預算管理，成為唯一合法途徑。但由於地方政府債券的“正門”開得並不大，無法滿足地方政府的融資需求，仍有地方平臺利用政府信用融資，藉助PPP、政府投資基金、政府購買等方式違法違規、變相融資的行為，這類債務未納入預算管理，但卻需要依靠財政資金償還，這些不合規的融資方式造成隱性債務積累，導致政府債務風險集聚。地方隱性債務規模大且增長快，為避免發生系統性風險，亟待防範和化解。
新理財：政府專項債券對於化解政府債務風險有哪些作用？
管清友：專項債是完善政府融資機制的重要舉措，一方面，通過預算管理，明確每年的債券發行額度，有利於規範政府融資行為，推進地方債務顯性化，把控地方政府融資風險；另一方面，專項債尤其是項目收益專項債要求項目收益與融資自求平衡，專款專用，能夠保障重點領域公益性項目合理融資需求，提高資金使用效率。
有創新和擴大空間
新理財：我國政府專項債券有哪些獨特的意義？
管清友：我國財政政策整體依舊偏嚴，只是結構性積極，專項債的主要資金投向未能產生一定收益的公益性項目，多為市政、交通、環保、棚改、土地儲備等基礎設施建設和公共服務領域，其中脫貧攻堅、生態環保是重中之重。
不少人將專項債稱為“中國版市政債”，我國政府專項債有著鮮明的中國特色，主要表現為三個方面：一是嚴格限定發行主體，省級政府才有發債權限，市縣政府需要由省級政府代為發行。二是規範債務預算管理，專項債採用限額管理，納入政府性基金預算管理，經人大審議後確定每年的發行限額。三是明確資金用途，有一定收益的公益性項目才可發行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還。
同時，專項債券和一般債券雖同屬於政府債券，但兩者存在明顯的區別：一是管理機制不同，一般債納入一般公共預算管理，與赤字率直接掛鉤，專項債納入政府性基金預算管理；二是資金投向不同，一般債多用於沒有收益的公益性項目，專項債用於有一定收益的公益性項目。這就決定了一般債和專項債的管理方式和適用範圍不同，專項債相對靈活，適用於自負預算平衡項目，意味著專項債券不限於現有品種，未來還有創新和擴大的空間，是財政融資開正門的重要著力點。
加快推動專項債市場化進程
新理財：目前專項債券的發行節奏偏緩慢，額度偏小，明顯低於一般債券的發行，其主要原因是什麼？如何解決？
管清友：今年上半年專項債券發行緩慢受多重原因影響：一是在去槓桿的大背景下，地方政府尤其是槓桿水平較高的地區，多持觀望態勢；二是上半年債券市場動盪不安，債券違約事件頻發，債券市場整體較為清淡；三是今年是置換債的“收官之年”，各地財政大力推進債務置換工作，置換債券多為一般債；四是今年4月下旬財政部才下達新增債務額度，較往年推遲了一個月左右，導致新增專項債發行延後。五是專項債的市場機制不太健全，主要在銀行間發行，一級市場向二級市場傳導受阻，流動性不足、市場化程度不高。其中最後一個問題表現的最為突出，應加快推動專項債市場化進程，完善債券定價機制，吸引非銀機構參與認購。
新理財：當前地方政府債務已居高位，在此背景下國家層面依然對政府專項債進行加速佈局，用以擴大內需，提振經濟，這與當前的大環境之間有什麼必然聯繫？
管清友：目前中國經濟形勢較為複雜，內憂外患之際，年中的政治局會議要求財政政策更加積極，在規範政府融資的背景下，地方政府債券是唯一可行的舉債方式，一般債受到預算赤字約束，新增供給量相對固定，而專項債受地方政府基金收支平衡約束，相對靈活，因而成為積極財政的重要著力點。
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