十八屆三中全會之後，中國進入全面改革的實施階段，而中央政治局首先審批通過的，就是財稅配套改革方案。財稅配套改革是為全局服務的，是要解決十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力現代化必須要有現代財政制度的支撐問題，是聚焦財政作為國家治理的基礎和重要支柱這樣一個制度供給問題。
現在已看得很清楚，我們不得不比較直率地指出：與十八屆三中全會及政治局審批通過的配套改革方案所規定的時間表相比較，現在進度已經滯後了，實際的推進和時間表要求是不匹配的——中央要求財稅改革重點和基本的事情2016 年要做出來，而今年只剩下最後這一點點時間了。
財稅改革三大領域推進程度進展不一
（中央地方間的體制關係看起來是一個政權體系中由中央和地方形成的一套財政體制，但這個財政體制還必須同時解決好政府和企業、政府和納稅人之間的關係。）
從財稅改革三大領域來看，有的進展相對順利：列為第一項的預算改革，其要領總體來講比較清楚，方方面面的部署都有基本要求，剩下的問題是作為配套改革的配套事項，怎麼呼應和協調這方面深化改革任務的事情了。但是說到財稅配套改革的第二大領域稅制改革，那就得排列一下其中的六大重點，現在總體來說只有" 一個加兩個半個" 可以交代出來。
今年5 月1 日以立軍令狀的形式終於全面覆蓋營改增，這是第一項。另外，已經明確資源稅改革按照從量變從價推進，河北要試點水資源稅改革，這算半個吧，有所交代。同時我們已經得到明確的信息，環境稅按照" 費改稅" 啟動，進入立法過程已有明確的信息，這也算是半個。只有上面所說這" 一個加兩個半個的進展"，剩下消費稅到底怎麼辦，我們還得拭目以待；房地產稅在最近一輪房地產市場演變中又是大家熱議的一個焦點難點問題，到底何去何從？還有個人所得稅——這個社會方方面面都在關注的重大的直接稅制度建設問題，現在也還沒有看到在加快立法、稅收法定這個軌道上進一步的信息。
第三個大的領域和我們這個單元討論的問題有直接對應性，就是中央地方間所形成的體制關係到底怎麼理順，在財稅配套改革方案中這列為第三大項。我要說的是，中央地方間的體制關係，實際上涉及中央與地方、政府和企業、公權體系和公民這些財稅體制必須處理的三大基本經濟關係的集中體現，看起來是一個政權體系中由中央和地方形成的一套財政體制，但這個財政體制還必須同時解決好政府和企業、政府和納稅人（包括自然人，作為社會成員的公民）之間的關係。這個體制問題按照邏輯關係來說，我覺得本來應該列在財稅配套改革三大事項的第一，但為什麼列在第三呢？似乎是意識到它難度很大，所以相對清楚的預算改革和稅制改革排在第一和第二，而把這一項列在第三。但這並不意味著可以拖延它。所以，今年中央又專門在這方面提出了進一步的要求，下發了釐清事權的指導文件，以及已特別強調的在中央地方財力分配框架方面進一步的指導原則、新的要求與文件精神。
目標模式仍然是分稅制（搞市場經濟，就必須建立以分稅制為基礎的分級財政體制。一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權，這是分稅分級財政體制搭建時環環相扣的必然要素，這7 個" 一級" 必須解決" 財權與事權相順應，財力與事權相匹配" 的問題，並要求後面必須再跟上自上而下為主的轉移支付。整個財稅體系的運行，這些要素一個都不可缺少，但是相互間又自有其邏輯關係。）
這樣的背景之下，我想非常概括地談談在做了多年財稅研究以後的一些基本看法。
這套體制關係，要看到它所適應的是財政服務於市場經濟這樣一個通盤體制框架健康運行的客觀要求，因為把中國的探索放到全球各個經濟體發展經驗裡，可以得出的一個共性的認識就是：搞市場經濟，就必須建立以分稅制為基礎的分級財政體制。
我們在前面經過苦苦探索之後，終於看到1994 年由朱鎔基同志在一線主持經濟工作，以極大的魄力呼應鄧小平南巡所確立的市場經濟目標模式，啟動了難度極大的財稅配套改革。這個新的經濟性分權的財稅運行體制，帶來了一系列正面效應，但是由於種種主客觀限制，也遺留了一些未解決的問題。
到現在，為深化這個改革，從理順體制關係來看，我覺得應該明確的目標模式，仍然是過去多年探討的搞市場經濟所必須建設的分稅制，那麼它的基本要領是什麼？就是在國家的政權體系得到" 權為民所賦" 的這個合法性之後（在中國就是最高權力機構人民代表大會賦權給政府，代表人民把公共權力交給執政體系），從中央到地方每一級政權，跟著要有一級合理的事權，後面跟著要有一級合理的財權——財權裡最關鍵的是穩定的、法定的稅收，也就是它的稅基，而廣義的稅基當然也包括稅外的收入，即包括各種各樣必要的收費，以及其他非稅收入。一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，後面再跟著的是什麼呢？就是我們必須有標準、規範、透明、接受監督、事前決定並嚴格執行的可問責的預算。
現代的預算制度，這是列為財稅配套改革的第一大項，實際上它是在這個邏輯鏈條裡推到這個環節才直觀地表現出它存在的重要性。一級預算後面，實際上還必須跟著的各級都要有一級產權，也就是國有資產管理體系必須把整個國有資產量化到、人格化到各級管理的主體上、出資人的代表上；一級產權後面，還要有預算法修訂以後已經明確的一級舉債權——不僅中央要舉債，地方還必須順應市場經濟，也要有舉債權。
我再複述一遍：一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權，這是分稅分級財政體制搭建時環環相扣的必然要素，這7 個" 一級" 必須解決" 財權與事權相順應，財力與事權相匹配" 的問題，並要求後面必須再跟上自上而下為主的轉移支付。整個財稅體系的運行，這些要素是一個都不可缺少的，但是相互間自有它的邏輯關係。
財政事權是政府事權
（十八大強調了預算必須是全口徑預算，所有的政府財力必須統統表現在預算之內。全口徑預算的這樣一個基本邏輯，就是財政為全局服務客觀要求預算的完整性，所有政府的財力必須納入規範的預算體系裡，而財政預算所對應支持的這些事權，當然就對應政府活動的範圍、方向、重點、政策要領和突出重點以後必須兼顧的所有事項。）
我們現在看到了，中央今年下發文件要解決的這個事權問題，其實是一個始發環節，就是各級政府首先明確應該怎樣使自己的職能合理化，它應該做什麼，不應該做什麼。
這個始發環節作為邏輯的開端，在此我想探討一個概念，就是這次的文件裡使用了財政事權的概念，有些同志就有疑惑了：政府事權、財政事權二者到底怎麼理解，有什麼區別？我想說得比較直率一點，無論文件怎麼採用它的表述，我個人認為財政事權只能是政府事權，為什麼？十八大一開始就強調了我們的預算必須是全口徑預算，所有的政府財力必須統統表現在預算之內，全口徑預算的這樣一個基本邏輯，就是財政為全局服務客觀要求預算的完整性，所有政府的財力必須納入規範的預算體系裡，而財政預算所對應支持的這些事權，當然就對應政府活動的範圍、方向、重點、政策要領和突出重點以後必須兼顧的所有事項。政府要做的所有事情，都必須對應到預算上的財力安排，也就都必須對應到所謂的財政事權上。
我個人鮮明的觀點，就是並不存在遊離於政府事權之外的財政事權問題，我們現在所說到的這個事權的合理化，把它稱為政府事權也好，財政事權也好，它就是我們過去所說的必須跳出財政看財政，把握好面對全局，以財政這個" 以政控財，以財行政" 的分配體系怎樣為政府合理履行職能服務這個內在本質。
所以，無論現在文件用語怎麼說，它仍然說的是各級政府到底應該做什麼，不應該做什麼，再確定到合理的政府職能怎樣通過以政控財而以財行政的財政分配去得到履行這個問題。
各層級事權劃分應遵循" 三原則"
（第一要看這個所要發揮的政府具體職能的外溢性，不能簡單地把它看作可以分成一個一個區域的這樣一個概念。第二是看信息的複雜程度，如果從不動產和住房來看，就適合地方來管。其各種各樣配套的要素這麼複雜，中央有什麼必要跨越中間的層級一下管到地方基層？第三是追求激勵兼容，就是既有激勵，又與其職能合理化兼容。）
接著我想最概括地談一下自己在事權方面的觀察與認識。
從中央開始往下，各個層級的事權的劃分遵循什麼原則？我是贊成樓繼偉部長早早就提出的" 三原則"：中央也好，地方也好，劃分事權從原則上講，第一，要看這個所要發揮的政府具體職能的外溢性，比如國防是整個國家的安全防衛，它外溢到我們整個這樣一個民族國家的全部版圖。所以，就不能簡單地把它看作可以分成一個一個區域的這樣一個概念。如果它外溢為覆蓋整個國家，顯然它應該是中央的事權，才能合理地履行必須統籌協調的政府功能。
我們過去在國防這方面實際情況是什麼？實際上，是把中央和地方混在一起，本應該確定為中央事權的國防，它結合著我們過去聽起來很有道理的" 軍民聯防共建"、" 雙擁模範"、預備役，拉了地方進來以後，形成種種錯綜複雜的事權和財權關係。在特定的區域，比如新疆，還有屯墾戍邊的兵團，兵團具備特定的國防使命任務，同時它又有其他的功能。
這裡面到底怎麼把這個事權和事權後面必然要配的財權和財力的關係理清，過去是做得不能令人滿意的。所以，第一個是外溢性的原則。有一些事情沒什麼外溢性，比如具體到每個地方政府轄區裡的不動產，包括大家關心的居民住房，它基本沒有外溢性的問題，每個地方政府轄區之內的這些不動產，這些居民住房，它的管理就適合由當地的地方政府來管。
跟著的第二個事權原則，是看信息的複雜程度，如果從不動產和住房來看，又是適合地方政府來管的，因為每個具體住房它的地段、朝向，它的各種各樣配套的要素，這麼複雜，中央有什麼必要跨越中間的層級一下管到地方基層？你交給地方管又沒有外溢性，又有利於最大限度減少信息的不對稱提高管理效能，所以適合地方來管。
第三個原則，是追求激勵兼容。同樣從不動產和住房來看，地方政府如果能管這個事情，同時按照市場經濟的經驗不只是在交易環節能夠取得稅收、還應該在保有環節適當取得稅收的話，它的財源建設機制就和這個稅收索取權結合在一起，地方政府就會意識到只要自己專心致志地優化本地投資環境，履行市場經濟要求它應該履行的搞好公共服務、維護公平競爭的職能，它自己的財源建設跟著就一起解決了。這就是既有激勵，又和它的職能合理化兼容了。中央政府不用著急去管各個地方轄區之內的這些不動產和不動產的稅收問題，所以就應該把它確定為地方稅。
樓部長當年所總結的三大原則，我覺得是很清楚的，但是這個原則怎麼跟實際生活中的制度建設對應，就非常複雜了。
進一步理清事權需深究三個層面問題
（第一，事權配置合理化的實現可不可以按照有人認為的跳過財權配置合理化而直接對應於財力？第二，在這個角度上繼續來看，各級事權、財權合理化的通盤框架有沒有可能維持五層級的這樣一個傳統架構？接著的就是第三層面的發問：如果有前面兩點認識，那麼我們勢必要抓住中央文件早已經明確的扁平化這個思路，而怎麼樣著手推進它？）
現在來看，中央所說到的進一步理清事權，我覺得有至少三個層面的問題需要進一步深究。
第一，事權配置合理化的實現可不可以按照有人認為的跳過財權配置合理化而直接對應於財力？中央過去曾強調過事權和財權相結合，後來的文件裡不提了，直接講" 事權和財力相匹配"，有的認識是說可以把財權問題拋到一邊去，我認為不成立。僅僅以事權跳過財權以後去跟財力匹配，將意味著什麼事情都靠轉移支付解決問題了，即不用考慮稅基怎麼合理配置的問題了，顯然此路不通。既然是分稅分級財政，在各個層級上，稅基這樣一個財權怎麼配置的基本問題是繞不過去的。
第二，在這個角度上繼續來看，各級事權、財權合理化的通盤框架有沒有可能維持五層級的這樣一個傳統架構？中國是各個經濟體（包括世界上規模最大的經濟體）裡很獨特的一個五級政府架構，而搞分稅制的其他經濟體，看一下美國、日本，還有德國、英國等等，成規模的經濟體的共同經驗，就是分稅分級和整個制度安排匹配，是在三級框架內。我們1994 年的時候意識到這一重大區別，但是當時來不及考慮具體方案怎樣細化，希望先建中央和省為代表的地方政府之間的分稅制框架以後，再探索出一箇中國五級分稅的道路，但是現在早已經可以總結出來：五級分稅此路不通，無解。我想強調的就是如果把事權和財權合理化作為一個制度安排必須解決的內在的問題，那麼在這個問題導向下的答案，就是傳統的五級框架必須得到改造。
接著的就是第三層面的發問：如果有前面兩點認識，那麼我們勢必要抓住中央文件早已經明確的扁平化這個思路，而怎麼樣著手推進它？這又是充滿爭議的問題，比如省直管縣，從浙江經驗開始，財政部已經在全國推行，但這幾年的進展並不那麼合乎人們原來的意願，而且還有反對的聲音，值得進一步討論。
各種各樣的不同觀點，我認為應該作理性討論，而我基本的看法就是從全局來看，現在" 牽一髮動全身" 的這個事權合理化的問題，實際上就需要具體化地落到五級框架無解的話，我們怎麼找到有解的框架？這個有解的框架，顯然是在農村稅費改革以後鄉鎮已經解決了" 鄉財縣管"、不用把它作為實體層級的基礎上，再借鑑浙江經驗和財政部的通盤部署推進省直管縣，這就有可能把五級變成三級實體層級，來明確事權和配稅基（三級形成事權明細單；20 種左右的稅按三級配置），進而來做中央和省兩級自上而下轉移支付——這就是我要正面談到的自己基本的看法。
事權分工合作如果在三級框架之下，應該具體地形成一覽表，對應著的支出責任，就是財政預算各種各樣的支出科目上必須具體化到各級分工合作可操作的形式，形成具體的明細單方式。這樣做，分稅制的設計方案才能真正落實，才能給出一個後面跟著的中央、省兩級自上而下轉移支付，以及以後要發展的橫向轉移支付怎麼協調配套好的前置性制度依託。
按照三級而不是五級分稅是必須解決的出路問題
（如地方財政困難，土地財政的偏頗，地方隱性負債過高，所有這些問題的解決，形成有效制度供給是真問題，有效制度供給的真問題必須落到深化財稅配套改革方案上，首先是對接到我們前面試圖要理順的從事權開始的整個制度構建的邏輯鏈條上。）
所以，這個按照三級而不是五級分稅，看起來是個技術問題，實際上是一個非常實質性的必須解決的出路問題，要求得到共識的問題。我們可以反問一下：如果要了解中國財稅體制運行的真實情況，可以把各個省以下行政區的財政體制方案收集在一起——我們已做這個工作了，進而可以很清晰地看得出來，1994 年以後一直走到現在，不要說欠發達地區，就是發達地區省以下也沒有真正進入分稅制的狀態，我們只是維持了中央和省之間的分稅制的基本屬性，並且共享稅已經搞得越來越多——我們的底線是共享稅必須各個地方都按照一個統一規則處理，增值稅過去是75% 歸中央，25% 歸地方，北京、上海如此，西藏、青海也如此，這是基本的規則，是底線，剩下的問題就要靠轉移支付去把它擺平——而現在如果看到真實情況就是省以下都沒有進入分稅制狀態，那麼1994 年以後困擾我們的地方財政困難，土地財政和高隱性負債種種問題，打板子打在哪裡？是打在分稅制身上，還是打在分稅制沒有真正在省以下貫徹而我們不得不實際運行的分成制、包乾制這種舊體制弊病身上？這是我認為在討論中要認清的真問題，也是一個大是大非的問題，必須把這些問題看清楚，才能真正進一步處理好財稅深化改革何去何從、怎麼把握大方向、怎樣通盤配套的問題。有一種意見說，中國可以考慮只是中央與省之間實行分稅制，省以下不搞分稅制，我的回應是說：省以下不搞分稅制就是中國現在的真實情況，你說維持現在的真實情況就可以過得去，中國就可以現代化嗎？顯然這個觀點就不成立了。我們現在正是因為省以下沒有真正進入分稅制狀態才有這麼多的困擾，如地方財政困難，土地財政的偏頗，地方隱性負債過高，所有這些問題的解決，形成有效制度供給是真問題，有效制度供給的真問題必須落到深化財稅配套改革方案上，首先是對接到我們前面試圖要理順的從事權開始的整個制度構建的邏輯鏈條上。
為深化財稅配套改革，從理順體制關係來看，我覺得應該明確的目標模式，仍然是過去多年探討的搞市場經濟所必須建設的分稅制。那麼它的基本要領是什麼？就是在國家的政權體系得到“權為民所賦”的這個合法性之後，從中央到地方每一級政權，跟著要有一級合理的事權，後面跟著要有一級合理的財權—財權裡最關鍵的是穩定的、法定的稅收，也就是它的稅基。再後面跟著的是什麼呢？就是我們必須有標準、規範、透明、接受監督、事前決定並嚴格執行的可問責的預算。
我個人鮮明的觀點，就是並不存在遊離於政府事權之外的財政事權問題，我們現在所說到的這個事權的合理化，把它稱為政府事權也好，財政事權也好，它就是我們過去所說的必須跳出財政看財政，把握好面對全局，以財政這個“以政控財，以財行政”的分配體系怎樣為政府合理履行職能服務這個內在本質。
賈康介紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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