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導讀：我國幅員遼闊，地方經濟發展水平、地方政府執政能力、地方市場監管水平存在顯著的差異。這種經濟與政治上的地方性差異，使違法建築的種類、認定方式、處理方式存在顯著不同。在這樣的大環境下，面臨針對違法建築的行政處罰，行政相對人應當如何維護自己的合法物權，使自己所有的不動產減輕或者免受公權力的打擊，是擺在處於弱勢一方的行政相對人面前的難題。
根據我國《城鄉規劃法》《土地管理法》等法律法規以及學界通說，違法建築是指未經規劃許可、建設用地許可或建築工程施工許可，併發給許可證（或批准書），或雖經許可，但不按許可條件建造的建築物。而公法之所以要對違法建築利用行政處罰的方式予以制裁，主要是考慮到違法建築對土地管理秩序與城市規劃秩序的侵害，以及由此引發的對諸如公共安全利益、生活便利性、社會穩定性等公共利益的侵害。因此，《城鄉規劃法》賦予了行政主管部門對違法建築的行政處罰權。
【行政比例原則與違建行政處罰責任的分類】
根據行政比例原則，行政機關在對違法建築作出行政處罰決定時，應當兼顧行政處罰目標的實現與行政相對人權益的保護，不應“一刀切”的對任何情形的違法建築，肆意採取限期拆除的處罰方式，而應針對不同情況加以區分，並根據實際對法益侵害程度的大小，設定相應的行政處罰責任。這既能保障公權力行使的效率，使違法建築更快的恢復為“合法”狀態，也能約束公權力在合理的範圍內施加懲戒，是公法限制公權力的題中應有之義。
按照《城鄉規劃法》等法律法規的規定，對於違法建築，行政機關可採取責令停止建設、限期改正、限期拆除、沒收實物等行政處罰措施，同時可並處罰款。從目的上看，責令停止建設主要適用於尚處於建設中的違法建築，從根源上阻卻不動產物權的形成；限期改正主要適用於程序性違法或者違法程度不明顯，可以依靠事後進行補救以消除違法狀態的情況；限期拆除主要適用於建築存在違反實體性、禁止性法規的情況，只有使違法的建築滅失才會消除不利影響；沒收實物主要適用於嚴重違法，但由於公共利益等原因無法拆除的情況。
根據《行政處罰法》第四條第二款之規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。因此，當針對違法建築的行政處罰力度，明顯超過了違法建築的不法程度時，行政相對人就有權要求撤銷或者變更既定的行政處罰措施，以維護自身權利。
【違法建築分類與處罰標準】
對違法建築的分類，是考察行政處罰責任是否超出限度的前提。從實務角度具體而言可有以下分類：
（一）根據違法建築所處地域的不同，可劃分為農村違法建築與城市違法建築。建於農村的違法建築，一般為違反了農用地轉用及宅基地建房審批有關手續的建築，如沒有鄉村建設規劃許可證等情況；也存在農村違法建築違反《公路法》《鐵路法》《水法》《電力法》等實體法的情況。對於違反土地管制有關規定、“一戶一宅”原則，或違反層高規定的農村違法建築，屬於違法程度輕微，可以後續通過程序性行為補正的違法建築，應從輕、從寬處理，能夠補辦手續使之成為合法建築而不必拆除的，應當儘量予以照顧。
（二）根據違法建築佔用土地的產權屬性，可劃分為國有土地上的違法建築與集體土地上的違法建築。國有土地上的建築一般位於城市規劃區，區域執政水平相對較高，約束較為嚴格，存在的違建問題反而比集體土地上要少。對於實務中廣泛存在的原本屬於集體土地建築，後由於土地徵收、規劃調整等原因被納入國有土地範圍的違建情形，應當採取限期改正的處置措施，以維持行政行為的相對穩定性，維護公民的合法物權。
（三）根據違反程序法或實體法的角度，可劃分為程序違建與實質違建。對於違法建築的行政處罰處理，區分程序違建和實質違建十分必要。王澤鑑先生認為：“程序違建，指該建築物並未妨礙都市計劃，建造者得依一定程序申領建築執照。實質違建，則指建築物無從依程序補正，使其變成合法建築物。”因此，對於違反程序性規定的違法建築，應當採取責令改正的處置方式；而對於違反禁止性規定的實質違建，責令限期拆除實屬必要。
（四）根據違法建築涉及實物部分的大小，可劃分為整體違建與局部違建。整體違建是整體建築物未獲得規劃許可或不符合規劃要求，對其整體認定為違建無可厚非，但實務中普遍存在的房屋局部未按規劃施工、未經許可擅自加蓋層數或擴建、未經許可擅自裝修等情形，若對房屋整體認定為違建，則屬於明顯的執法過當，即破壞了房屋原所有人的信賴利益，不利於行政法律關係的穩定，又是對社會財產的腐蝕，不符合法經濟學的要求。
（五）根據違法建築建成日期遠近，可劃分為“老舊違法建築”與“新建違法建築”。 多年以來，我國建築法律法規屢經修改，不同時期對違法建築的認定標準不盡相同，完全按照新法標準對建於舊法時代的建築予以違法認定，有違“法不溯及既往”原則和信賴利益保護原則，也不符合《行政處罰法》所規定的處罰期限。
對《行政處罰法》所規定的行政處罰時效存在展開的餘地。根據《行政處罰法》第二十九條第一款之規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。而該條第二款又特別規定，前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。對於違法建築行政處罰時效的起算時點，尚存爭議：行為說認為，違法建築的行政處罰時效起算時點，應當以違法建築建成時開始，並適用兩年的處罰時效，蓋因違法建築是建造行為違反公法之物。房屋建成後，違法建造行為已經終了，不再存在連續或者繼續狀態。因此，當違法建築建成兩年後，行政處罰機關便喪失了對違建的處罰權利；另有資格說認為，違法建築的續存本身即是違反《城鄉規劃法》《土地管理法》等法律法規所保護的城市規劃利益與土地管理利益等公共利益，其存在本身系違建施工行為所造成的不法狀態，是《行政處罰法》第二十九條第二款載明的“連續或繼續”狀態。因此，對於尚未拆除或尚未依靠其他程序對違法狀態予以補正的違法建築，行政執法機關當然有權對其予以行政處罰。
筆者認為，對於違法建築處罰時效的起算時點的認定，應從本質上考察違法建築對法益的侵害程度，並分別適用不同的起算時點：
一方面，對於違反《土地管理法》之規定，在未依法辦理合法用地手續，未獲得土地使用權利之前即侵佔土地進行違法建設，並在之後一直未卻得用地審批手續，地上違建嚴重侵佔國家對土地的管理權力，屬於實質性的違法建築，應適用資格說的觀點：房屋存續即是違法狀態的存續，不適用兩年的行政追責期限；
另一方面，對於已經取得合法用地手續，但違反《城鄉規劃法》之規定，未獲得規劃許可或未按規劃建設的建築，屬於程序性的違法；而政府部門也應對建築未依法辦理相關手續或者未按規劃建設承擔及時查處的責任。對於已經封頂建成，建設行為消失，政府執法機關以違法建築存續為由不適用兩年處罰時效，對違法建築實施行政處罰行為的，是對行政相對人信賴利益的嚴重損害，也不利於行政機關行政效力的提升。因此，對此種情況應適用行為說的觀點：從建設行為消失作為起算時點，適用兩年的行政處罰追責期限，過期則不應予以行政處罰。
除以上分類外，還有諸多標準對違法建築進行劃分。違法建築雖然是建造行為違反公法之物，但同樣構成私法之物，符合不動產的構成要件。換言之，違法建築雖然具備一定的社會危害性，但尚存民事利益附於其上。國家在遏制違法建築時，應在尊重既有違法建築資源價值的前提下作甄別處理，同時應限制行政處罰的打擊力度。
在明律師最後想強調的一點是，“一邊倒”的拆違建絕不應蔓延到徵收拆遷領域中來。一旦房屋被納入徵收範圍，則完全可以採取徵收程序解決涉案房屋違反城鄉規劃的現實問題，從而最大限度的減輕行政相對人的權益損害。所謂行政法上的“比例原則”，要義之一就在於此。而這一基本思路，也正為越來越多的專業徵收維權律師和司法裁判案例所完善、認同。
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