回望這波瀾壯闊的四十年，幾乎每一次重大改革中，財政都充當了“先行軍”角色，用自身的重大制度變革為其後的經濟社會全面發展疏通道路、打通關礙，其中的“頂層設計”“整體改革”令人印象深刻。
改革智說（4） 馮俏彬
1978年以來，中國開啟了改革開放的壯美歷程。經過四十年的艱苦奮鬥，到2017年，我國GDP總值達到82.71萬億元，摺合美元約12萬億元，穩穩居於世界第二大經濟體的地位。在這四十年的改革開放歷程中，財政始終是中國經濟社會重大變革的“先行軍”“馬前卒”，不僅對經濟社會發展發揮了開路先鋒的作用，而且自身也隨時代大潮變遷而不斷演變，逐漸形成了有較強中國特色的財政制度。
1978—1998年：生產建設型財政
一般認為，1978年前，與同期的經濟體制與政治體制相適應，中國財政主要模式是“生產建設型財政”，其基本特點是國家財政與企業財務合二為一，即企業收入全部上交，支出由上級核定。對於財政而言，收入主要來自於企業利潤，支出主要用於國防、生產建設以及必需的社會事業等方面。這種體制不僅嚴重束縛了企業的經營自主性，也同時抑制了地方政府的積極性。
因此，1978年改革開放之後，中國財政改革的主要線索就是擴大企業和地方政府自主權。這在企業方面主要表現為1983年、1984年的兩步“利改稅”改革，在地方政府方面則表現為貫穿整個80年代的“分灶吃飯”（也稱“財政大包乾”）財政體制的全面施行。這些改革在一定程度上調動了地方政府的積極性，但總體而言仍屬於一種行政性分權，並未能消除傳統體制的弊端，難以適應我國經濟社會發展的要求，需要進一步改革。
1994—2012年：公共財政
1994年以來，我國開啟了建立社會主義市場經濟體制的偉大征程。經過幾年的摸索，各方逐漸形成共識，與市場經濟體制相適應的財政體制正是公共財政制度。此後特別是1998年以來，我國致力於建設公共財政體系，在稅收制度、財政體制、預算管理等方面進行了一系列重大改革，開創出財政管理的新天地。
（一）簡併稅制，改革稅種
1994年，我國稅收制度進行了大幅度改革。從某種意義上講，這次稅改相當於重建了國家稅收體系。當時共出臺了25個稅種，主要有：增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等，形成了以流轉稅為主、所得稅為輔的稅收體系。事後證明，這一稅制對處理好中央地方財政關係、調動地方政府發展的積極性，起到了至關重要的推動作用，其基本格局迄今仍在運行之中。
（二）大力推進預算制度改革，加強財政支出管理
改革開放前後，我國財政管理的主要方面是收入管理。1998年以來，逐漸加大了支出端的管理，相繼進行了一系列重大改革，形成了以部門預算、政府採購、國庫集中支付制度三者為核心的支出管理體系，後來再逐漸擴大到收支兩條線改革、政府收支分類科目改革、財政項目評審制度、公務卡制度、績效評價、財政監督、財政審計等，形成了既與國際經驗接軌、也極具中國特色的預算管理制度體系。
（三）建立分級分稅的政府間財政體制，調動中央與地方兩個積極性
1994年以來，為適應市場經濟體制建設的需要，我國進行了影響深遠的分稅制改革。分稅制的核心包括“三駕馬車”，一是中央與地方事權劃分，二是中央與地方收入劃分，三是轉移支付制度，三者之間相互聯繫，相互支持，力圖創制出一個規範、穩定、能極大地調動地方政府積極性的中央地方財政體制。總的來看，1998年以來以“建設公共財政制度”為導向的一系列改革，對於加強財政管理、調動地方政府發展經濟的積極性起到了重大而關鍵的作用，此後中國經濟進入快速發展20年的關鍵性制度安排，這一改革過程中所體現出的“頂層設計”“配套改革”“調動中央與地方兩個積極性”等精神，至今仍然十分值得回味與借鑑。當然，由於歷史原因，1994年分稅制還是帶有明顯的過渡色彩，且後來由於各種因素影響，當時改革不到位所引發的問題在此後逐一顯現，需要進一步改革。
2013年以來：開啟建立現代財政制度之路
黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這就將財政上升到了國家治理的高度，從而開啟了建設現代財政制度的新徵程。
（一）深入推進稅收制度改革，理順政府與社會關係
稅收體現的是政府與企業、居民的經濟關係，是國家治理中極其重要的制度安排。我國稅收制度改革的基本方向是從以間接稅為主的稅收制度逐漸過渡到以直接稅為主。為此，這幾年重點進行了以下幾個方面的改革：一是深入推進了營改增，顯著增進了我國稅收制度的“中性”特徵；二是完成了資源稅改革，改革的主要內容是從“從量計徵”轉向“從價計徵”；三是開徵了環境保護稅法，並於2018年1月1日起正式實施；四是建立健全了“分類+綜合”的個人所得稅制度，新修訂的個稅法將於2019年1月1日起全面實施。此外，消費稅和房地產稅的改革也正在進行之中；五是加快了稅收法定的步伐，凡是“稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度”均必須事先立法，這是我國稅收發展史上具有里程碑意義的事件。
（二）推進現代預算制度改革，加強財政資金管理
預算制度對於加強政府管理、提高行政績效，特別是改善政府與公民的關係、增強政府的正當性和合法性有著極其重要的作用。現代預算制度的精髓可概括為“完整、規範、透明、高效”八個字。近年來，主要推進了以下幾個方面的改革：一是推行了全口徑預算，其要旨是將所有政府收入與支出納入預算，目前已經形成了由一般公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和政府性基金預算等“四本賬”的複式預算體系，財政管理的全面性明顯加強。二是推行中期預算框架。中期預算框架是指以3—5年的時間長度來編制預算，其主要作用在於提高預算與政策之間的關聯與協調程度，增強經濟週期與財政收支之間的協調性，提高財政資金的配置效率。三是實行全面績效預算。績效預算是指以結果為導向的新型預算管理方式，目的也是提高財政資金的使用效率。通俗地講，就是“花錢必有效，無效必問責”。目前，我國已出臺了全面實施績效預算的具體方法，相關工作正在推進之中。四是加快推進預算公開。預算公開是財政透明度建設的核心。近年來，我國預算公開從無到有、從少到多，公開範圍不斷擴大、公開內容不斷細化，是預算改革中最突出的亮點之一。
（三）建立事權與支出責任相匹配的中央地方財政體制
中央地方財政體制歷來是我國財政乃至政府運行的樞紐性制度安排，對於處理好中央地方財政關係、調動“兩個積極性”有著無比重要的作用。結合現代財政制度的要求，這方面的改革重點是在“事權與支出責任相匹配”這一基本原則下，重新劃分中央地方各級政府的事權範圍，在此基礎上匹配財力，明確支出責任，進而推進中央與地方財政關係的穩定化與制度化。
一是劃分中央與地方之間的事權範圍。1994年分稅制改革並未對各級政府的事權進行清楚的劃分與界定。因此，現代財政制度建設的核心之一就是劃清事權。綜合而言，事權可劃分為以下三類：一是中央事權，主要包括國防、外交、國家安全、司法等關係全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務；需要在全國範圍內統一標準的基本公共服務事權；二是中央與地方共同事權，主要指具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等；三是地方事權，凡地域性強、外部性弱並主要與當地居民有關的事務，均為地方政府事權範圍。目前，關於基本公共服務、醫療方面的中央地方事權劃分清單已經出臺，其他各個領域正在推進之中。
二是健全地方稅體系。營改增之後，地方政府已失去了最大的主力稅種，因此健全地方稅的緊迫性已十分明顯。理論上講，凡是稅基難於移動、外溢性小的稅種（如房產稅、資源稅等），都應當劃為地方稅。此外，考慮到我國的現實情況，增值稅、所得稅的分享制度還需要繼續保持，同時還可積極推動消費稅由中央和地方共享。
三是“減少專項，增加一般”，構建更加規範的轉移支付體系。在市場經濟條件下，地方政府所獲得的轉移支付應包括兩部分，一是上級政府為平衡區域差距而下達的一般轉移支付，二是上級要求下級承擔某一特定任務、政策所給予的專項轉移支付。結合我國目前的情況，一般轉移支付應當成為今後地方政府收入的主要來源。要在促進基本公共服務均等化的指導思想下，通過理順包括稅收返還、調整分享比例、增加一般性轉移支付等方式，重構我國轉移支付體系，將各地區之間的財力差距控制在適當的範圍之內，促進全國範圍內的基本公共服務均等化。
除了以上幾個方面，結合我國經濟發展的需要，還需要深化財政投融資制度改革，推動我國科技創新與技術進步。構建地方債務管理體制，為新型城鎮化建設提速尋求長期、穩妥的資金來源。大力推行PPP（政府與社會資本合作），發揮有限財政資金的槓桿作用，等等。
未來財政的十大變革
在從公共財政向現代財政轉變的過程中，可以展望未來我國財政將發生以下十個方面的重大變化。
所有政府收入將納入預算管理，部門財力成為“過去式”。由於種種原因，目前我國各級政府的一些部門還掌握著形形色色的公共資金，如行政事業性收費、罰沒收入、押金、土地出讓金、國有資本經營收入、國有資源轉讓收入、各類基金等。這些資金雖然大部分已經納入了“收支兩條線”管理，但總的來講，其“部門”特色在一定程度上還是存在的。目前，財政已經有了“四本預算”，未來所有的政府收入都將納入預算管理。即使不在這四本預算之內的一些特殊收入——如住房公積金，也將逐漸走向管理規範化和信息公開化。
編制中長期預算將成為常態，部門工作計劃性大大提升。過去和當前，我國預算管理執行的是“一年預算，預算一年”。這種管理方式不僅給年終突擊花錢提供了口實，而且不利於各部門制定、實施中長期工作計劃和政策目標，影響了政府部門的工作績效。今後，各部門要制定至少3年期的計劃與政策，併合理分解到各個年度，進而據此向財政部門提出預算申請。這對各個部門的工作方式、工作安排、資金使用管理方將產生重大影響，促使各部門相關政策研究、趨勢預測，進一步提高工作的科學性與計劃性。
績效預算從局部走向全面，財政審計與問責從弱到強。跨年度預算管理之下，必然會同時賦予各部門一定的資金調劑權，在滿足一定條件的情況下下，“打醬油的錢可以用於打醋”。但與此同時，績效預算將從局部走向全面，一方面所有的項目資金都將納入績效管理，另一方面績效管理的主體將由財政部門更多地轉向各部門自身，後者要提出本部門的績效管理目標、實施路徑以及績效評估的具體方法等，管理責任較以往有所加重。另外，績效結果將在更大範圍內使用，比如與下一週期的預算申請聯動，不排除在某種時期會向社會公開各政府部門的績效信息。與此同時，財政審計也將從弱到強，各部門將面臨經常性、嚴格的財政審計，對審計中發現的違紀、違法問題，也很難止於現在的“點到即止”，財政問責系列制度將陸續走上前臺。
稅收增長有所放緩，但不會出現“斷崖式”下降。隨著我國經濟進入新常態，稅收的增長速度將有所下降，以往那種每年10%—20%的高增長將成為過去式。但是，綜合考慮我國經濟的成長韌性與稅收徵管方面的巨大空間，稅收收入並不會出現“斷崖式”下降，5%—8%的年增長率仍然是可以預期的。隨著對各類費與基金的清理歸併，稅收收入在地方政府收入結構中所佔的比重將明顯上升。
稅收制度將進行結構性調整，間接稅下降，直接稅上升。新一輪財稅改革下，稅收方面的重大變化將主要出現在稅制結構性調整上面。調整的方向有兩個：一是降低間接稅比重、增加直接稅比重；二是將主要從生產經營等“前端”環節徵稅轉向收入、消費、財富等“後端”環節徵收，以此收到提高效率與公平分配“雙管齊下”之功效。
稅收管理將更加重視個人，稅收優惠受到嚴格管控。長期以來，我國的稅收徵管制度主要是針對企事業單位的，對於個人的稅收管理很弱。隨著《稅收徵管法》和《個人所得稅法》的修訂完成，未來對於個人的稅收徵管將從小到大、從弱到強逐漸展開。個人將有終身稅號，所有的收入與納稅信息都將在此歸集。個人還將形成完整的納稅記錄，併成為個人信用體系的一個組成部分。個人自主申報將成為稅務管理的常態。隨著稅收法定的完成，未來各地區的稅收優惠權限必將大幅度減少，稅收優惠受到嚴格管控。
各級政府的事權範圍將逐漸清晰，穩定性明顯增加。政府間事權的清楚劃分、相對穩定是中央與地方政府間財政體制的基石，也是現代財政制度建設的“硬骨頭”。未來，事權將分為中央事權、地方事權和共同事權三類，宏觀調控、國防、安全、生態保護、司法、基本公共服務將主要歸於中央，地方事權主要集中在本地事務管理與公共服務上，跨區域的事權則歸於共同事權。簡言之，地方政府的事權範圍將有所縮小，支出責任有所減輕，相應地中央的事權範圍和支出責任資助有所擴大；同時省政府要承擔起本區域內均衡財力、促進基本公共服務均等化的責任。
分稅制仍然是劃分各級政府收入的基本制度框架。“分稅制是市場經濟的奠基性制度”，未來仍然是劃分各級政府財政收入的基本制度框架。長遠而言，增值稅應當確定為中央稅收，地方政府不再參與分享。消費稅將調整為中央地方共享稅。企業所得稅和地方所得稅成為主要分享稅種，但很可能由“分成”向“分率”，即中央確定所得稅的基本稅率，地方政府可在此基礎上增加某個比率。資源稅、房地產稅是典型的地方性稅種，也是未來政府最可寄望的創收主力。
轉移支付制度將成為分稅制的有力支撐。在任何國家、任何地區、任何時期，地方政府都不可能達到收入與支出的完全對等，因此需要進一步完善轉移支付制度，發揮其對分稅制的重要支撐作用。改革的方向是：一般性轉移支付將在“促進基本公共服務均等化”的目標下進行調整，各地獲得的一般轉移支付金額將趨於標準化、公開化和穩定化，並在地方政府的收入盤子中佔據越來越大的比重。專項轉移支付仍將存在，但額度將大大縮減，且管理也更趨規範，“跑部錢進”將得到抑制。省對下的轉移支付制度將陸續建立，省級政府的轄區責任將進一步加強，財政體制漸臻合理完善。
財政政策繼續積極，PPP成為主流。財政政策方面，積極財政政策仍將在一個時期內保持且要加大力度，債務規模溫和上升。在加強對地方政府性債務管理的同時，未來地方政府所需要的基礎設施、市政設施建設的資金，部分仍將依賴債務，但大部分將轉向PPP模式，即通過政府與社會資本合作來實現，由此將對地方政府的法律意識、管理模式、行為方式產生重大影響。
回望這波瀾壯闊的四十年，幾乎每一次重大改革中，財政都充當了“先行軍”角色，率先披荊斬棘，用自身的重大制度變革為其後的經濟社會全面發展疏通道路、打通關礙，其中的“頂層設計”“整體改革”等令人印象深刻。展望未來，應當繼續保持這一鮮明特點。
[作者為中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授]
閱讀更多 中國經濟時報 的文章
