黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”，對推進多元化糾紛解決機制改革作出重要部署。深入實施“四個全面”戰略佈局，就必須建立一套以訴訟為核心、非訴訟方式為補充的多元化糾紛解決機制，通過法治化手段和制度化安排解決改革發展穩定中面臨的突出矛盾和問題。近年來，人民法院立足司法審判實踐，著眼於各種糾紛解決機制的銜接互動，充分發揮主導作用，積極探索完善多方力量參與的多元化糾紛解決機制。去年，最高人民法院在四川眉山召開了全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會，最近又公開發布了《關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化多元化糾紛解決機制改革的思路、目標和要求。下面，筆者就從理論和實踐兩個方面，結合《意見》相關內容，談談對多元化糾紛解決機制改革的認識。
一、深化多元化糾紛解決機制改革的現實必要性
周強院長強調，全面深化多元化糾紛解決機制改革，是實現中央戰略部署、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措。當前我國經濟發展進入新常態，社會矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現多元化的狀態，對國家治理體系和治理能力提出了新要求，化解矛盾糾紛的方式方法也法治化、多元化。建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機制，讓當事人選擇以不同的方式解決糾紛，促進糾紛得到合理、有效的解決，無論對於國家治理還是社會經濟發展，都具有重要意義。
第一，多元化糾紛解決機制有利於推動國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”治理體系和治理能力是一個有機整體，其中治理體系是規範社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。在矛盾糾紛類型日益多元、各種利益訴求交織纏繞的情況下，妥善化解這些矛盾糾紛，單純依靠一種方式顯然是不夠的。建立多元化糾紛解決機制，滿足當事人多元化解決糾紛需求，體現了國家治理體系和治理能力的與時俱進，有利於進一步推動國家治理體系和治理能力的現代化。
第二，多元化糾紛解決機制有利於營造和諧穩定的發展環境。牢固樹立和切實貫徹五大發展理念，協調推進“四個全面”戰略佈局，離不開和諧穩定的社會環境。當前我國正處在全面建成小康社會的決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，面臨的挑戰前所未有，相應地，矛盾糾紛數量和複雜程度也大大增加。在這種情況下，建立適應社會發展需要、系統完善的多元化糾紛解決機制，強化糾紛解決過程中當事人的意思自治，有利於更好解決各類複雜的矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，為促進經濟社會持續健康發展、全面建成小康社會提供有力的司法保障。
第三，多元化糾紛解決機制有利於解決司法資源不足的問題。隨著經濟社會的發展和公民法治意識的提高，近些年我國的訴訟案件數量一直保持較快增長態勢，特別在經濟相對發達地區，案多人少矛盾和司法資源配置不足的問題十分突出。對於法院來說，完善多元化糾紛解決機制，對進入訴訟程序的糾紛先行“過濾”，也是緩解訴訟壓力的客觀需要。將有限的社會資源合理地分配給訴訟和非訴訟糾紛解決方式，將數量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序，可以起到保護有限的司法資源的作用，促進司法審判的可持續發展。
二、深化多元化糾紛解決機制改革應妥善處理的幾個關係
深入推進多元化糾紛機制改革，應著眼於全面推進依法治國的時代背景，充分考慮政治、經濟、文化、法律等方面因素以及社會公眾的實際需求，正確定位各種糾紛解決方式的職能，釐清有關糾紛解決機制的一些模糊認識。具體說來，尤其要妥善處理以下關係：
一是強化司法權威與非訴訟糾紛解決機制的關係。有人認為，在強調依法治國的今天，司法應是各種糾紛解決方式中最為權威的方式。如果大力提倡非訴訟糾紛解決方式，會不會對司法權威產生弱化作用。這種觀點主張通過法律和訴訟實現權利的做法沒有錯，卻忽略了非訴訟方式解決糾紛的社會價值。不可否認，訴訟是定分止爭的最佳方式之一，但對司法的過高期待和糾紛解決途徑的單一化，也會加劇社會關係的對抗和緊張。我們應該將提高司法權威與盲目的訴訟崇拜區別開來，合理配置糾紛解決的社會資源，充分發揮各類糾紛解決方式的優勢和特點，建立多方力量共同參與的多元化糾紛解決機制。
二是依法保障訴權與非訴訟糾紛解決機制的關係。去年5月1日起，我國法院全面實行立案登記制，堅持有案必立、有訴必理，當事人的訴權得到有效保護，當事人行使訴訟權利也更加便捷。在這種情況下，有人會提出疑問：如果強調多元化糾紛解決機制，減少進入訴訟的案件數量，會不會影響當事人依法行使訴權？這種擔心其實是多餘的。我們提出建立多元化糾紛解決機制，是為了滿足當事人多樣化的訴求，是在保障當事人訴權與引導當事人積極適用非訴訟糾紛解決方式之間尋求平衡，並沒有侵害當事人的訴權。總的原則是，訴訟機制與非訴訟機制都是糾紛的一種解決方式，啟用哪種方式，主要還是依靠當事人的自主選擇。
三是黨政主導與司法引導的關係。《意見》提到，多元化糾紛解決機制改革的總體思路是：國家制定發展戰略、司法發揮引導作用、推動國家立法進程。遵循的基本原則包括堅持黨政主導和司法引導。黨政主導，就是黨政機關要在發展、完善多元化糾紛解決機制中一方面做好頂層設計，另一方面充分發揮統籌協調作用，防止糾紛解決體系中的相關部門無序競爭和相互推諉。化解社會矛盾糾紛是黨委政府的重要職責，完善多元化糾紛解決機制，必須依賴於黨委政府的高度重視與支持。司法在多元化糾紛解決機制中雖然居於中心地位，但在整個糾紛解決體系中，司法也只是其中的一個組成部分，發揮的作用只是引導作用，即對訴訟外糾紛解決機制起著引領、推動和保障作用。推進多元化糾紛機制改革，必須在地方黨委政府的主導下，積極發揮法院的引導作用，實現各種糾紛解決方式的和諧互動與共同發展。
三、深化多元化糾紛解決機制改革的具體路徑
《意見》進一步明確了法院開展多元化糾紛解決機制改革的全面要求和具體路徑，是各級法院推進多元化糾紛解決機制改革的行動指南。筆者認為，深化多元化糾紛解決機制改革就是要最大限度地發揮各種矛盾糾紛解決機制的獨特作用，通過互相銜接和配合，及時滿足並引導群眾通過不同渠道合理表達利益訴求，努力把可能激化的矛盾糾紛減少到最低限度，使絕大多數矛盾糾紛能夠化解在基層、解決在萌芽。結合人民法院實際，要著重做好以下幾項工作：
第一，進一步完善審判執行工作機制，確保司法公正高效。訴訟作為最主要的一種糾紛解決方式，人民法院要先把自己的“分內事”辦好，依法及時審理好進入訴訟的糾紛案件。一方面，在法院內部實行案件繁簡分流。依據糾紛的性質和繁簡程度，設置小額訴訟、速裁等多種可供選擇的程序，實現不同案件在訴訟系統內的合理分流，做到“簡案快辦、繁案精審”，推動案件儘快流轉。但不論是採取何種訴訟形式，都要依法保障當事人的訴訟權利，不能輕易地設置條件妨礙其權利的行使。另一方面，全面加強和改進訴訟調解工作。最高人民法院一直提倡加強訴訟調解工作，要求“能調則調，當判則判”，並要求將調解、協調等工作貫穿案件訴訟、執行的全過程。《意見》規定“探索建立調解前置程序”。有條件的基層人民法院對家事糾紛、相鄰關係、小額債務、消費者權益保護、交通事故、醫療糾紛、物業管理等適宜調解的糾紛，在徵求當事人意願的基礎上，引導當事人在登記立案前由特邀調解組織或者特邀調解員先行調解。調解前置程序，是保證民商事案件“全過濾”的一種最有效做法。將符合訴前調解範圍的案件一律先行導入訴前調解，對不宜調解或無調解可能的案件再進行排期審理，可以快速化解糾紛。
第二，進一步完善非訴訟糾紛解決機制，形成覆蓋所有矛盾糾紛領域的聯動網絡。非訴訟機制承擔的是“過濾糾紛”的功能，可以減少進入訴訟環節的案件。完善多元化糾紛解決機制，就是要儘量整合訴訟內外各種資源，推動建立多層次、立體化的糾紛解決途徑。《意見》要求人民法院在道路交通、勞動爭議、醫療衛生、物業管理、消費者權益保護、土地承辦、環境保護以及其他糾紛多發領域，整合社會解紛資源，建立“一站式”糾紛解決平臺。具體操作過程中，筆者認為著重發揮兩方面的作用：一方面，應充分發揮行政機關的作用。要正確定位行政機關在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機關處理社會矛盾糾紛的主動性。《意見》提出，人民法院要加強與行政機關的溝通協調，促進訴訟與行政調解、行政複議、行政裁決等機制的對接。與司法救濟相比，行政救濟效率高，成本低，具有快捷性、主動性、靈活性等優勢。實踐中，很多社會糾紛發生後首先都是由行政機關或其組織專家進行情況瞭解和責任認定。事實上，法院處理交通事故、醫療衛生等糾紛時很大程度上也主要依賴於專業的鑑定結果，事故鑑定或行政部門的責任認定書是法院進行裁判的重要依據。另一方面，應充分發揮民間社會組織的作用。隨著經濟社會的發展，眾多的民間社會組織分散在各行各業，應進一步發揮它們在互動協商機制和民間治理等方面的積極作用。《意見》提出要支持工會、婦聯、共青團、法學會等組織參與糾紛解決，支持其他社團組織參與解決與其職能相關的糾紛。相關部門應對組織加強管理和規範，使一些通過政府力量難以解決的社會問題通過這些組織自發地消化解決。此外，要著力發展行業調解和商事仲裁機制，加強對行業協會調解、仲裁機制的引導，適應社會分工和專業化不斷髮展的需求，促進行業內糾紛的順利解決。
第三，進一步推動訴訟與非訴訟方式的有機銜接、相互協調，提升不同糾紛解決方式的整體合力。《意見》要求各級法院完善訴訟與綜治組織、行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織、仲裁機構、公證機構等各個訴訟外糾紛解決主體的對接，形成化解矛盾糾紛的合力。作為糾紛解決的不同方式，訴訟和非訴訟方式不可能也不應當相互分離，更需要二者的有機結合和有效互動。如何做到訴訟、非訴訟的“無縫對接”？筆者認為應把握好以下三個方面：首先，人民法院在多元化糾紛解決機制中仍然發揮著核心作用，要進一步強化訴訟的權威性，把訴訟定位於解決多數糾紛的“最後一道防線”。與此同時，對通過非訴訟方式調解達成協議的，法院也要充分發揮主導作用，依法或依當事人申請做好協議備案、司法確認、製作調解書、作出相關裁定等工作。對調解不成當事人堅持起訴的，依法做好登記立案工作。其次，要積極發展法院附設ADR，即在法院主導下或者在法院委託、指派人員的主導下進行的，以非訴訟方式解決糾紛的活動。《意見》亮點之一就是確立了特邀調解制度。人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或特邀調解員。這一制度設計填補了法院委派與委託調解的主體和處理程序規定方面的空白，明確了特邀調解的法律地位，進一步完善了調解制度體系，推動了法院附設調解在糾紛解決中發揮作用。最後，依靠黨委統一領導和政府有力支持，構建溝通協調不同糾紛解決方式的有效平臺。在目前體制下，黨委政府掌握著重要的資源配置權力，由其通過綜合治理協調各部門力量參與矛盾糾紛的調處工作，推動多元化糾紛解決機制的完善，更具現實性。就法院而言，在推進多元化糾紛解決機制改革的過程中，要正確定位，積極參與，立足自身職能，推動實現訴訟機制與非訴機制之間全方位、深層次的銜接互動。
總之，深化多元化糾紛解決機制改革是一項系統工程，需要多方參與、共同推進。人民法院將以《意見》實施發佈為契機，做好各項制度銜接和配套服務，努力滿足人民群眾多元化的司法需求。（最高人民法院審判委員會專職委員 劉貴祥）
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