<strong>周黎安，北京大学光华管理学院副院长兼应用经济学系主任。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。著有《转型中的地方政府：官员激励与治理》。
<strong>GDP挂帅的“官场+市场”机制
今天我要演讲的题目是中国特色的经济增长故事。怎么来认识中国过去四十年，发生的这个经济增长？
我想我们先聚焦于一个非常有趣的现象，就是地区竞争，当然我这里讲的地区竞争是指经济竞争。中国的地区经济竞争非常激烈，有很多表现形式，其中一个就是每次国家统计局公布的GDP数据。我们经常看到关于省份的GDP排名，主要城市的GDP排名，甚至可能还有一些地级市以及区县GDP的排名，这个排名，会引起很大的关注。尤其是有些省份，比如它的排序相比以前下降了，那它的压力就会很大。
还一个相关的例子，是大家最近广为关注的人才大战。中国的主要城市竞相推出了吸引人才落户的政策，高薪、户口以及住房补贴诸如此类的优惠政策。那人才大战的背后是什么？为什么各个地方突然会竞相推出越来越优惠的政策？上海提出只要是北大、清华的本科毕业生，就可以直接落户上海。我想这背后的潜台词是吸引到人才，尤其是高端人才，就能吸引到高端的产业，就能有新的增加点，就会有高质量的增长，而这正是现在国家最强调的。
通过这些例子，可以看到，中国地区间展开的激烈的地区竞争。这些竞争有什么特色？当然也不是只有中国才有地区间的竞争。发达国家也会也会有一些地区竞争。但是中国的地区竞争有两点非常值得注意。
<strong>第一点，地区间的竞争，不仅仅体现在这些地区间的企业和产业之间的竞争，更重要的是这些地区间的官员和政府，也是重要的，甚至是更重要的竞争主体。我们的地方官员对经济竞争的排序和结果非常的敏感。
<strong>第二点，地方政府在地区竞争当中，扮演了非常积极的作用。它们对经济增长的热情，对招商引资的关注，我认为在世界范围里面，都是罕见的。
为什么在中国，地方政府和地方官员有那么高的积极性？
<strong>过去四十年，即改革开放这个阶段里，我们的官员晋升在相当程度上，是跟这个地区的经济发展绩效是挂钩的。因为从1978年以来，中国就已经开始转向了改革开放，我们就把党和政府的中心任务，定位为经济发展。围绕着以经济增长为中心的政治锦标赛，为我们的地方官，去推动地区的经济发展，提供了强大的动力。这就是地区间激烈经济竞争背后的制度基础。
<strong>我们以GDP挂帅为基础的政治锦标赛，启动了一个非常有趣的模式。我把它称之为“官场+市场”的模式。官员在官场上竞争，而官场竞争的命运，相当程度上，取决于它辖区的企业，在市场上竞争的结果。
地方官员为了能够让自己辖区里的企业，获得市场竞争力，他就必须尽其所能去帮助和支持他的辖区企业。所以我们会发现这样的政治锦标赛，其实启动了两个竞争机制，<strong>一个是官场竞争机制，另外一个是市场竞争机制
，而且这两种机制是交织在一起，相互强化的。因为市场竞争越激烈，地方官员就面临更大的压力，要想出更多的办法去帮助他的企业，在激烈的市场竞争中胜出。这两个机制，它们之间是一个互补的关系。那“官场+市场”的模式，对中国的经济增长，会产生怎样的影响?它到底解决了哪些问题。我认为至少解决了三大类问题。
<strong>第一大类，我把它简单地称之为把事做对。在很多发展中国家，政府其实可以发挥它的有为政府的作用。比如说修建基础设施；给我们的企业提供更好的产业发展条件，比如产业园，产业集聚；还可以提供更好的营商环境。这都是政府可以做的。但我们知道在很多发展中国家，政府其实是没有做它应该做的事情。但在中国这样一个“官场+市场”的机制里面，地方官员他知道自己的政治命运是依托于辖区里的企业在市场上竞争的结果。所以这就使得他们的利益高度一致。所以地方政府就会用一切可能动用的资源，如土地，融资，甚至包括政策等，想办法去帮助它本地的企业获得更大的发展。这种情况下，地方政府就扮演了一个有为政府的角色。为什么叫把事做对？这些东西都是政府应该做的，所以“官场+市场”的这个机制，它会促使政府去把这个事情做好。
<strong>第二大类，我把它称之为防止做坏事。政府和官员手里的行政权力最大的特点是自由裁量权。在一些转型国家，政府经常扮演掠夺之手，就是政府它可能没有扮演看的见的手，它可能是一只闲不住的手，它不仅有时不作为，它有时候还会乱作为。
那“官场+市场”这个模式，怎么解决这个问题呢？我们的“官场+市场”是有市场机制的。也就是我们的企业，它可以在A地区投资，它也可以到B地区投资。所以如果它发现这个地方的投资环境差，就可以把投资转移到其他地区去。而地方官员要想尽一切办法，为了他的官场竞争的结果，去吸引更多物质资本和人力资本。所以这就使得他的权力具有怎样潜在的任性和专断的可能，他都必须去想办法抑制住这些任性，同时要想办法怎么谦逊地去为企业提供服务，怎么去保护企业在本地区的投资利益，从而来吸引更多的企业来到这个地方进行投资，来把他的这个地区的经济发展推到一个新的高度。
<strong>第三大类，我把它称之叫做对的事。刚才我提到，“官场+市场”的模式中，地方官员有很大的动力，去帮助本地的企业发展。但是即使激励问题解决了，又如何保证政企合作是有效的呢？我认为“官场+市场”的模式提供了这么一个非常重要的信息反馈和引导的机制。地方官员跟企业可能一起探索这个地方适合发展怎样的产业，但是这只是一个设想。最后所有这些努力，都要最终经受市场的检验。因为我们是市场竞争机制。其实是给我们的政企合作，给辖区里的政企合作，提供了一个非常重要的反馈和引导的作用。它告诉你，进行这种合作，你挑的产业，是否市场上是没有竞争力的，如果没有，你必须要改变方向，必须去重新探索。
<strong>中国地区间的巨大差异从何而来？
<strong>“官场+市场”机制下的解读
我们看到一些沿海地区做的非常成功。比如江苏的昆山，从八九十年代开始，推出了非常高效的行政服务，所以吸引了很多台湾企业到昆山去落户和生产，所以昆山有小台北之称。这也使得昆山在中国百强县里处在非常领先的位置，甚至大部分时间应该是排在第一的。这是政企合作非常成功的例子。但同时我们也能看到，不少地区政企的关系非常紧张。当然我这里提出的政企关系，讲的是地方政府和民营企业的关系。<strong>比如，在民间就有投资不过山海关的说法。最近这几年，东北地区经济下滑，我们在媒体上也看到很多关于这个问题的讨论。
东北曾经拥有中国最发达的工业基础和交通设施，这么好的一个区位，这么好的一个工业发展的基础，为什么经济会出现这种大面积的衰败？我相信这个过程，肯定很复杂，有很多的原因。但在这里我要从“官场+市场”模式的视角，来做个解释。首先，东北从九十年代中期，就曝出了关于跑官卖官的一些污案。最近的反腐，也让大家看到，这个地方出现过塌方式的腐败。其中很多都是跟跑官卖官，裙带主义，甚至数据造假这些东西连在一起的。所以我觉得东北经济的下滑，可能在相当程度上，跟这个地方官场的生态，有很大的关联。<strong>这个地方，真正给地方官的导向，可能不是你的经济发展的绩效，更多是一些跟经济绩效没有关系的，跟人脉、金钱有关的一些因素。这样肯定会导致我们的地方官，甚至我们的基层官员行为、激励发生扭曲。
另外，我们<strong>从市场竞争的维度来看，东北以国企为主导，而且这个地方也有很多垄断性的、资源性的行业在整个东北经济中扮演了非常重要的角色，所以地方政府对市场竞争的敏感度也就比较低。那么会发现官场的生态、市场竞争缺乏敏感度结合到一起是一个恶性循环。所以我认为东北经济的下滑，根本上是因为，“官场+市场”双重竞争机制在这个地区的双重失败带来的。
有些分析认为东北经济下滑是因为这个地方出现了大规模的人口净流出，但我认为人口的净流出，应该是这个地方经济衰败的结果，而不是原因。<strong>甚至我也不认为东北振兴的问题，仅仅是一个产业结构调整的问题。如果你不在它的官场生态的治理上有所作为，不去扭转这个地方的官场风气，我想东北经济的振兴，是非常困难的。
这里做一个小的总结：我们的区域经济增长，在中国这样一个政经环境下，它的奥秘是什么？<strong>一个地区的经济增长如果成功，不一定是因为这个地方有最好的自然条件或者区位条件，更多是因为这个地方实现了“官场+市场”两个竞争机制的完美结合，实现了政治企业家和市场企业家的一个完美匹配。反观那些经济发展失败的地方，不一定是因为这个地方自然条件差，或者经济发展基础薄弱，而是在于这里“官场+市场”的这种双重的激励和约束机制薄弱。
<strong>“官场+市场”机制的弊端
但是这个模式，也有它自己的问题，就像我们知道，中国过去四十年的高速增长，其实也伴随了很多的问题一样。
与地区竞争相对的应该是地区合作，是区域经济的一体化。但你会发现，<strong>在中国，区域经济一体化面临着很多的阻力，我认为这个阻力，不是来自市场，而是来自官员。
比如两个相邻的省份，在省交界地带，如果我的县区发展了，GDP提高了，它会溢出到你的邻近省的县里，这样的话，临近县区的经济也跟着受益。这样就等于说我花了努力，让我们两个省的GDP都提高了。但我们的差距还是一样的。那我的努力，就没有得到什么政治收益。甚至可能你的溢出效益，比我得到的效益还要大，结果你可能还超过我了，那我更不愿意合作。
这就解释了为什么中国的贫困县，大部分集中在省交界地带。官员不愿意发展他的边缘地带，因为边缘地带最容易对另外一个邻近地区产生溢出。所以他愿意把他的经济活动，更多地放在核心区域，放在内部的区域，这样就可以做到肥水不流外人田。这就可以解释，为什么中国地区竞争非常激励，但是地区的一体化非常困难。所以这部分我们还有很多的工作要做。这是官场竞争，带来的一个负面影响。
另外一个负面影响是什么呢？两个官员竞争，他们都有具体的任期，一个官员在一个地方，他为官一任，有可能做三年，也有可能做个四年五年。那作为官员，一个理性的官员会关心我任期内的经济绩效，但是对于这个任期之外，可能带来哪些影响就不那么关心了。所以这样就导致官员行为的短期化。这就可以解释为什么很多地方政府不愿意花很多钱做研发、做科技创新，因为这些东西都需要花时间，而且它后面产生的影响都是长期的。短期收益不明显，所以他不愿意干。为什么地方官愿意去借债，拼命地借债，推动地方的经济发展，因为离开这个地方，这个地方债就跟他没关系。所以这就解释了为什么我们现在地方债的问题如此突出。
<strong>还有一个就是我们的官员考核，在具体的执行过程当中，从官员自己的角度来讲，他经常会讲硬指标和软指标。所谓的硬指标，就是他一定要想办法去实现的指标，对他的晋升比重非常大的指标。软指标是那些可能都没有计入到考核的范围，或者计入到考核范围比重也非常低的。所以这就是为什么我们的教育、医疗等民生问题，地方政府没有特别关注。就是因为他服从的是官场竞争的逻辑，这个逻辑里面，自然就会去忽略那些不计入考核，或者不计入他关注范围的那些重要维度。
<strong>所以我觉得这恰好可以解释，过去四十年，一方面我们实现了高速的经济增长，但另一方面，我们这个增长模式也存在很多很多的问题。污染的问题，缺乏自主创新的问题，还有像包括地方债，金融风险，像这些问题，我想都是跟这个增长模式有关联，而且从根本上，可能也都能追溯到，“官场+市场”这个机制里面，它的短板和它的不足。所以我说官场加市场，不是一个完美的机制，它不能保证创造最好的结果，但它确实可以避免最坏的结果。
政治锦标赛的最新发展和变化
近年来，随着中央对官员考核标准和机制的改革，政治锦标赛呈现出一些新的内容和特征。一个变化就是我们最近十年多年的时间，中央和国家的部委开始把一些权力逐渐往上收。比如司法现在是上管一级，环保也是上管一级，还包括土地管理也在上收。<strong>这就意味着我们的地方政府，现在所拥有的综合治理的权力已经被减少了。
另外一个变化，近年来我们强调依法治国，这就对国家对地方政府运行的制度化和规范化等方方面面都提出了更多的要求。<strong>也就意味着地方政府必须在更多的制度约束下去参与地方竞争，实现地方经济发展。
最后一点，这也是这几年，表现非常突出的。<strong>环境保护、生态文明已经成为地方政府不得不去面对的一个非常重要的目标。比如说2011年，中央就提出要把环境保护纳入到官员的考核，而且要实行一票否决。所谓一票否决，就是如果你环保不达标，那么地方官员这一年各种评优机会、晋升机会就没有。它不要求你做的更好，但至少你不能做差，一旦做差，没有达标，那其他相关的这些奖励，你可能就实现不了，这叫一票否决。到了2012，十八届三中全会，提出要对那些对环境造成伤害的官员，建立终身追责的制度。就像我们前面讲的，如果我离开了这个地方，这个地方产生的一些负面影响，就跟我没关系了。
<strong>政治锦标赛的下一步转型
最后我想和大家讨论一下，政治锦标赛下一步应该朝怎样的方向转型。首先我想说，政治锦标赛，作为一种官员激励的制度，它确实很好地帮助地方官员推动地方经济发展，实现中央的一些目标。所以我认为这个机制，有它的作用，应该维持。但我们确实要对它进行优化，这个优化一方面包括对它的考核指标的设计，我们要更加的科学优化和完善考核的指标。另一方面，我们还要想办法对官员的升迁、选拔、评价过程加强考核与监督，实际上也就是怎么让官员的评价、考核和提拔，尽可能实现竞争的公平、公正，从而给我们的地方官员，提供一个合适的激励。
第二，我认为还是要进一步给市场松绑，真正让市场发挥决定性的作用。我们还是应该尽可能减少政府对经济的干预，尤其是我们有很多不必要的监管和审批，在行政审批的改革方面，我认为还有很多工作要做。怎么去建立政府权力的责任清单，负面清单，怎么还权力服务于市场，是一个非常重要的基础工作。
最后，我们传统的考核都是上级的组织部门来考核下级的官员，决定下级官员的升迁，这样一种自上而下的考核机制。但其实我认为，在政治锦标赛未来的发展当中，我们应该开放另外一个机制，就是自下而上的考核和监督。这个自下而上可以有不同的监督的主体，比如说，地方的人大和政协，他们非常熟悉当地的情况，他们对官员的所作所为，也会有很密切的关注和了解。更重要的是，我觉得要让我们这个辖区里的老百姓和企业参与，因为他们是政府公共服务的，真正的受众，他们可以对政府的所作所为，做出真正的评价。
所以我认为，应该尽可能去让我们的百姓、企业参与到对官员行为的考核和监督当中，而且尽可能建立起一些类似于公共服务的排行榜。通过这种排行榜，相当于是把锦标赛机制运用到公共服务、营商环境这样一些更加细致的领域，来倒逼我们的政府部门进行改革，约束地方政府的行为，让地方政府真正去为地方的企业、老百姓做出贡献。
<strong>本期编导：沈爽
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