公元227年，魏文帝曹丕去世，诸葛亮觉得北伐的机会已经来到，一篇《出师表》洋洋洒洒，感动了后来无数立志恢复故土的中国人，但显然没有打动蜀汉集团内部的另一个大佬——李严。
奇怪的李严
李严这个人是一个奇怪的存在，说他奇怪首先是因为他的政治定位奇怪。刘备夷陵战败，白帝托孤的故事可谓是家喻户晓，对着诸葛亮的一句：“如其不才，君可自取。”看似尽显了君臣信任，却还是留了一个后手。因为这个故事里还有第三者的存在，刘备临终前托孤于丞相亮，尚书令李严为副。
李严虽然也是托孤重臣，却显然没有相匹配的政治地位，我们知道蜀国国小民寡，所有的家底无非益州一地，诸葛亮作为丞相不仅人在中枢，开府治事，同时兼领益州牧，可以说在内治官，在外治民，所以史书上才说政事无巨细，咸决于亮。
反过来看李严虽然也封侯领军，看似政治地位很高，实际权力却很小。他一直奉命驻守永安（奉节）、江州（重庆），长期驻外也就使得他远离政治中心，名义上是托孤重臣，却几乎没在刘禅的成长过程中插上话。虽然领军不管江州还是永安，要考虑的都是东边的孙权，孙刘联盟的定位又决定了这一防区的战事几乎没有，在军事地位上难以和汉中相提并论，建立军功是也没他的份。
李严的奇怪还在于他的派系成分的奇怪，蜀汉的政治派系大致可以分为三类，其中刘焉父子统治之前就出仕的本地精英是益州本地势力，而跟随刘焉、刘璋入蜀的老部下是第二大派系东州势力，至于刘备一直以来的核心团队，我们称之为荆州势力。这三者之间的矛盾开头以外来者东州势力和本地势力为主，随着刘备入蜀，荆州势力凌驾在两派之上成为统治集团，也随之成为了本地势力最为仇视的力量，为了巩固政权，拉拢本地势力的老对手东州势力自然迫在眉睫。而李严本来出仕荆州，曹操南下后投奔了刘璋，既是东州势力的代表，又和荆州有着天然的亲近，这种派系成分上的特异促使他被刘备看重，成为托孤的选择之一。
李严要当刺史
可惜我们之前已经说了蜀汉政事不论大小，都需要诸葛亮决断，这是典型的强人政治，就像张居正的内阁里需要的是听指挥的吕调阳、张四维一般，诸葛亮要的也只是一个作为东州偶像，安分呆在江州搞好后勤的李严。
但李严不这么认为，他觉得自己和诸葛亮都是顾命大臣，怎么诸葛亮把着实权位置，而自己横竖都是吉祥物，有点差别认了，毕竟你们是创始人，我李严只是后来入股的的投资人，但是每次股东会议上我都没有话语权那可受不了。
所以李严就借着诸葛亮要北伐曹魏的机会，故意缓调江州军北上汉中，同时给诸葛亮去信要求划出五郡作为巴州，并由自己出任刺史。在这个节骨眼提出这个要求，李严无异于以国家军政事务为筹码敲诈换取自己的政治利益。
当然大权独揽的诸葛亮并不会允许卧榻之侧出现一个独立王国，荆州势力的统治地位自然也不能动摇。
我们回过头来分析为何双方这一次的政治角力会着眼于是否增设巴州刺史这一职位呢？当然是因为这是个下马管民，上马管军的实权职位了。
汉承秦制，郡县是王道
其实汉承秦制，实行的是郡县制，但是刘邦又觉得强秦二世而亡就是忽视了分封宗室的力量，因此在郡县以外增设了诸侯封国的制度，也就是所谓的郡国制。
郡长官称为太守，主管行政工作，下面的属官还有：郡丞，协助太守处理内政；都尉，主管境内的军事治安；监御史，监察境内各级官员，这些重要的僚属在西汉时都需中央直接任命，使得地方能够有效的被朝廷约束。但是到了东汉，各郡不再设置都尉，太守也就随之成为了各郡的军政一把手。
而且自西汉以来太守就承担了选送孝廉向中央举荐人才的人事权，以至于太守到了地方上一边举荐自己中意的人入仕，一边借助先斩后奏的司法权打压豪强，例如汉武帝时河内太守王温舒就在郡中捕杀豪强，大则灭族，小则斩首。垄断了军事、司法、人事权力的太守也有机会在东汉末年成为割据一方的诸侯。
封国在汉代以七国之乱为分界点，前后有着显著的不同，之前的封国，诸侯王大权独揽，征税、练兵、任免官吏都无需经过中央同意。汉景帝平定七国之乱后，继续推恩削藩，诸侯王不再亲自打理军务、政务，而是交由朝廷任命的国相来打理。国相和太守地位相当，均为两千石品秩的官员。
七国之乱前封国领土甚至大于郡县制的范围
郡和国下面设置若干县，万户以上的大县长官称为县令，秩禄在六百石到一千石之间，万户以下的小县的长官叫做县长，秩禄在三百石到五百石之间。县令和主要的属官与郡的情况类似，均由中央直接任命，然而随着政治动荡，东汉末年地方自行其是的状况反而从特例称为了惯例。
汉武创新，刺史是霸道
这种政治转变的开始于地方区划上正式出现了凌驾在郡之上的州（部）。州最早出现在汉武帝时期，渴望强化君权的他不仅在中央重用尚书削弱相权，在地方上更是派出使者代替君主监察各级官吏。这些人的职位就是上文中李严想要当的刺史。
汉武帝将天下一百多个郡划分成十三州（部），每州设置一个刺史。最初的刺史仅仅是一个低品秩的监察官，并没有地方长官的行政权，他的监察权也有六条诏书明文规定，大体的范围框定在监察地方豪强、诸侯的不法行为和郡守的政务工作上。
虽然刺史的品秩很低仅为六百石，刚刚摸到了大县县令的门槛，但是秩卑而权重，拥有直接面君议事的权力。由于这份权力还关系着郡守的政治生涯，自然一到地方就被郡守们当做祖宗供着。汉宣帝时冀州刺史张敞发现广川王与群盗有关联，立即发兵包围了王府，搜出贼赃后，将堂堂王爷当场斩杀，刺史的监察权对付诸侯王都这么利索，更不用说寻常太守了。
天子使臣，巡按地方，监察官吏，位卑权重，是不是很容易联想到另一个职位，没错，明朝的巡抚最初的定位作用与刺史何其相似。一如巡抚最后成为了地方大员，刺史也在东汉时期逐渐染指地方行政，成为实际意义上的行政长官。公元188年，汉灵帝正式将州作为郡国之上的新一级行政单位，刺史也就成了名副其实的地方首长。伴随着东汉末年黄巾起义，中央军忙于应付，只好放权给各州刺史、太守，让他们组织地方防务，他们有些是地方豪强如曹操、孙坚，有些是世家大族如袁绍、袁术，有些是宗室之后，如刘焉、刘表，当然也有草根的像我们的刘皇叔。这些地方势力借着汉末动荡的机会，有粮有兵，成为了割据一方的军阀，正式开启了你方唱罢我登场的三国时代。
刺史和州牧，谁是领导
既然刺史是州的行政长官，那么诸葛亮为何出任的不是益州刺史而是益州牧呢，这得从州牧和刺史的区别说起，刺史和州牧其实一开始是作为监察官吏的名字来回切换使用的，武帝时称为刺史，而在两汉交替的时候州牧有过两段使用历史，一次是在汉成帝时出现了两年，另一次则出现在汉哀帝时期并沿用了四十多年直到东汉光武帝时期改回刺史，当州牧再次回到历史舞台已经是汉末刘焉提议恢复的时候。
从刺史到州牧的变化其实正是其职权从监察到实务的变化，西汉末年州牧两次出现的时机恰恰与王莽的当政、下野、再当政处于相同的时间点上，我们可以大胆的认为州牧的出现与当时的朝班之首喜爱复古的王莽有不可推脱的关系。
刺史改州牧首先表现在品秩的提升，刺史原本是六百石的官吏，他的晋升方向是郡守这类地方两千石的位置，而州牧的品秩则是两千石，他的晋升方向则是中央的九卿。
其次州牧相比刺史有了实际的地方行政权，公元18年，费兴出任扬州牧前，王莽特召问其方略。这里的“方略”是指州的行政策略，假若州牧等同于刺史，只需要按六条办事，根本不必过问方略，而费兴对答道：应该劝说“乱民”回归耕作，借给百姓犁牛种食，轻徭薄赋度过危机。这是标准的封疆大吏职责，其所考虑的对象主要是州中百姓，而不只是州中的太守。
第三王莽代汉建立新朝以后需，各地起义不断，为了更有效的镇压，王莽将统兵权赋予给了各州州牧统兵大权。汉书记载：莽见四方盗贼多，复欲厌之，于是置左、右、前、后、中大司马之位，赐州牧号为将军；郡卒正、连率、大尹为偏将军；属令长裨将军；县宰为校尉。在行政制度上王莽将州、郡、县长官的兵权正式加以确认。
光武帝再造汉室后，虽然将州牧改回了刺史，但是王莽对于地方行政改造的影响却难以根除，此时的刺史早已拥有治所和属官，从定期的巡查改为常驻地方，他们的威权本就高于郡县长官，而今在品秩上也高出一筹，插手地方行政是人对权力追求的必然结果。
而王莽时期益州牧率军征战告捷，困于后勤要求调用益州赋税，地方官不从而被王莽罢免的先例也一直被此后东汉刺史所沿用，地方的财权也因此被刺史们牢牢拽在了手中。
加上前文所说刺史本来就被赋予上杀不法诸王，下察失职郡守的司法权，地方的三大权力均已归在刺史门下，作为地方行政首脑的所有障碍都已经被排除。
泱泱大汉，也是我国国力高度发展的时期，东汉时期地方的人口和生产规模都已经远远超出了西汉前期，这时候郡县之上的州也是为了缓解行政压力而给出的回答。
封狼居胥的军事神话（地图引自地图帝官网）
到了东汉明帝时期，本来被收回来的统兵作战权力又下放给了刺史，这时候的刺史其实与新莽时期的州牧相差无几，州成为一级行政机构已基本定型，而这一情况的出现则直接原因在于王莽的州牧制度，根本原因在于社会生产力的发展，权力体制的变迁。
当王朝再次遭遇到起义不断的危机时，朝廷的大臣们所想到也是援引先例。公元188年，黄巾军余部再掀风浪，太常刘焉建议改刺史置牧伯，以重臣出任，放权地方镇压起义，这就是是对王莽州牧制度的重复，将早已是事实的潜规则彻底搬到了台面上来。
在官制发生变化的初期我们可以从字面理解，刺吏的“刺”字，属于刺探监察的意思；州牧的“牧”字，指的是牧民行政的意思。从刺史到州牧就是地方监察官升级成了地方行政长官。一般来说一个州有了刺史就不会有州牧，相应的有了州牧也就不会有刺史。
群雄逐鹿，太守、刺史、州牧谁说了算还不一定
但制度是死的，人是活的，在群雄逐鹿的时代，太守、刺史、州牧到底谁说了算还指不定，长沙太守孙坚在讨伐董卓向洛阳进军的过程中一言不合就杀了名义上的长官荆州刺史王睿，渤海太守袁绍也敢以郡犯州，袭占冀州刺史韩馥的地盘。总的来说这就是一个谁拳头硬谁说话的时代。
东汉末年，诸侯割据
但毕竟州牧仍然是一州首长，也是行使地方权力的一个助力，而且汉末烽烟四起，天子成为了权臣手中的傀儡，军阀们只有拥有了地盘才有安身立命的本钱，这才会有曹操吞并河北后领冀州牧，刘焉关起门来在成都出任益州牧的故事发生。
从郡县的两级体制向州郡县三级体制的转变是中国地方行政制度的重大变迁，军政一体的刺史州牧在魏晋南北朝继续发挥着影响，地方军阀一直是王朝去不掉的病灶。唐朝初期为了强化中央集权虽然恢复了州县两级体制，但是伴随着中堂后道州县三级体制的出现，地方军政势力再次强大，形成了割据一方的藩镇，五代十国就是最为极致的体现，这种地方和中央的矛盾直到宋代才得到有效控制。
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