前言
文化、旅遊等幸福產業PPP項目，是指政府與社會資本以創新模式進行合作，實現文化、旅遊、體育、健康、養老和教育等複合型產業的開發、運營等。以往，PPP大宗項目多集中於市政工程、交通運輸、基礎建設等領域，而2018年以來，文化和旅遊部、財政部等推進文化、旅遊等領域PPP項目實施的指導意見相繼出臺，政府部門、融資機構和社會資本開始將更多的目光轉移到與人民幸福生活息息相關的文化、旅遊等“幸福產業”PPP項目上。
與傳統基礎設施類PPP項目相比，文化、旅遊等領域的PPP項目進入門檻低，更易於社會資本的參與，並與百姓的生活品質和幸福感更加息息相關。在文化等“幸福產業”領域推廣PPP模式，有助於以高質量的文化供給，為社會資本，特別是民營企業進入文化領域拓寬渠道，最終擴充文化項目建設的投融資渠道，形成多元化、可持續的投入機制。
一、幸福產業究竟是什麼？
幸福產業也被稱為幸福導向型產業，是指以滿足人由生存到發展的多元幸福訴求為導向，以健康、綠色、時尚、智慧為特徵的新興產業。2016年11月，國務院辦公廳發佈《國務院辦公廳關於進一步擴大旅遊文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，正式將幸福產業的主要範圍歸納為文化、旅遊、體育、健康、養老和教育等六大產業，因其與人民的生活質量和幸福感相關，因而被稱為幸福產業。健康產業對應項目庫內醫療衛生領域。
幸福產業是綠色產業、高端產業、朝陽產業；幸福產業是人民對美好生活的需要和嚮往；城市的高質量發展離不開幸福產業的支撐。
幸福產業的發展一方面有助於提升國民幸福感、改善國民生活品質，另一方面可以拉動消費升級增長，推動消費升級增長。
幸福產業目前的發展趨勢為：
旅遊產業：產品供給從“資源土地”轉向“情懷體驗”；從景點旅遊轉向全域旅遊；跨界融合深化。
文化產業：傳統文化掀熱潮；鄉村民俗文化受重視；數字文化產業活躍度高，動漫遊戲、網絡文學、網絡音樂、網絡視頻等數字文化產業迅速發展，與百姓生活越來越密切，已經成為目前群眾文化消費的主產品。
體育產業：體育特色小鎮建設升溫；時尚體育“井噴”，近年，航空、卡丁車、攀巖、帆船、馬術、射箭、皮划艇、電子競技等時尚體育運動快速發展，為體育產業發展注入新的活力。
健康產業：我國健康產業鏈主要有五大基本產業群：一是以醫療服務機構為主體的醫療產業；二是以藥品、醫療器械、醫療耗材產銷為主體的醫藥產業；三是以保健食品、健康產品產銷為主體的保健品產業；四是以健康檢測評估、諮詢服務、調理康復和保障促進等為主體的健康管理服務產業；五是健康養老產業。
養老產業：隨著人們養老觀念發生改變，個人財富的積累，未來機構養老的需求會越來越高。
教育行業：隨著消費升級，二胎兒增多等因素，在線教育興起，更優質教育資源的需求上升。
二、 幸福產業PPP模式：市場空間與潛力
據財政部PPP中心的最新數據，整理2018年截至三季度的幸福產業PPP項目數據，可以看出幸福產業PPP項目的數量和投資額均大幅提升，市場空間廣闊。
2018年第一季度幸福產業PPP項目雖比2017年年底減少1個，但是投資額增量巨大，達到1084億元之多；2018年第三季度也是個“豐收季”，幸福產業PPP項目增加58個，投資額增加762億元。
圖1：2018年幸福產業PPP項目情況
根據去年10月財政部PPP中心發佈的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報》，截止2018年9月，全國PPP管理庫項目共8289個，其中，文化、旅遊、體育、健康、養老、教育等等“幸福產業”PPP項目共有1,409個，佔總PPP項目數的17.0%；“幸福產業”PPP項目投資額12,700億元10.3%，僅佔項目庫投資總額的10%。也就是說，文化、旅遊等代表的“幸福產業”PPP項目在未來還有很大的發展空間。
項目數前三位是教育410個、旅遊334個、健康258個；投資額前三位是旅遊4,953億元、教育2,335億元、健康1,972億元。
圖2：2018年三季度幸福產業PPP項目情況
管理庫中落地的“幸福產業”PPP項目數共619個，佔總落地PPP項目數的15.1%，“幸福產業”PPP項目投資額5,038億元，佔總落地PPP項目投資額的8.0%。項目數前三位是教育182個、健康131個、旅遊122個；投資額前三位是旅遊1,687億元、教育967億元、健康802億元。
可以看出，幸福產業中的旅遊產業，不論是項目數量還是項目投資額，都是幸福產業中的排頭兵，優勢明顯。
圖3：2018年三季度幸福產業PPP落地項目情況
由此可得，旅遊類PPP項目佔入庫項目總數4%左右，資金佔到4%左右；文化類項目佔項目總數2.3%左右，資金佔到1.4%左右；教育類PPP項目佔入庫項目總數5%左右，資金佔到1.9%左右；健康類PPP項目佔入庫項目總數3.1%左右，資金佔到1.6%左右；養老類PPP項目佔入庫項目總數1.3%左右，資金佔到0.7%左右；體育類PPP項目佔入庫項目總數1.3%左右，資金佔到0.8%左右。
從以上的數據可以看出文化、旅遊、教育等幸福產業項目，不論是項目數量還是金額的佔比，在整個PPP項目中都不是很突出。文化、旅遊類的項目，其實是非常優質的項目，因為其大量採用使用者付費的方式。
三、 幸福產業PPP模式——國家政策支持與激勵
為了引導社會資本積極參與到文化領域PPP項目中，2015年5月，國務院辦公廳轉發了《關於在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》，首次將文化領域納入PPP模式的推廣範圍，並對各類資本參與PPP模式做出了清晰的指引。其中，在第二批政府與社會資本合作示範項目中11個文化項目被納入，總投資規模超1000億元。
2015年底，財政部發布了《關於實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，規定自2016年起按照投資規模對納入政府與社會資本合作示範項目給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。以獎代補資金將從中央財政普惠金融專項資金中列支。
2016年6月，財政部聯合文化部等二十部委印發了《關於組織開展第三批政府和社會資本合作示範項目申報篩選工作的通知》。文化部門首次作為工作的推動部門，出現在國家PPP戰略實施的文件中。
2016年6月27日，為推動文化領域積極申報PPP示範項目，文化部辦公廳發佈了《關於做好第三批政府與社會資本合作示範項目申報篩選工作的補充通知》，提出投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。此外，對符合條件、規範實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺存量項目，財政部將在擇優評選後，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。
2017年7月，財政部發布通知，組織申報第四批PPP示範項目。2018年2月，財政部公佈結果，幸福產業PPP項目逐漸增多，佔比已近2成。
2018年4月，文化和旅遊部、財政部聯合印發了《關於在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，通過在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的旅遊公共服務事項的綜合提升，不斷優化旅遊公益性服務和公共產品供給，促進旅遊資源保護和合理利用，完善旅遊資源資產價值評估，更好地滿足人民群眾對旅遊公共服務的需要，大力推動旅遊業提質增效和轉型升級。優先支持開放型景區開展旅遊PPP項目建設。
2018年下半年，一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。2018年11月，文化和旅遊部、財政部聯合印發了《關於在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。文件指出，鼓勵社會需求穩定，具有可經營性，能夠實現按效付費，公共屬性較強的文化項目，採用PPP模式。突出文化PPP項目的運營核心，鼓勵有文化項目運營管理經驗的企業參與文化PPP項目長期運營，強調優化文化PPP項目的回報機制，文件明確了鼓勵通過盤活存量資產、開發性資源補償等方式提高項目的經營性。要加快設立文化PPP基金，明確了組建文化PPP基金，通過專業化、市場化運作，推動文化PPP項目儘快落地建設。
在目前社會資本仍未走出PPP投資緩衝期時，國家部門頻繁出臺政策力挺文旅類項目，這或許意味著這一領域很可能站上PPP的新風口，成為我國鼓勵社會資本重回PPP的主流渠道之一。
四、 PPP成功項目在幸福產業發展中的示範引領作用
2018年12月，由財政部PPP中心和北京大學PPP研究中心聯合編制的《PPP示範項目案例選編——幸福產業》一書出版，該書主要圍繞PPP示範項目中幸福產業案例進行選編。
其中，江西省贛州市章貢區社區居家養老服務中心項目、貴州省貴陽市烏當區教育設施、設備及後勤服務外包PPP項目、山東省德州市禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目、河北省唐山大劇院PPP項目、上海市閔行區文化公園美術館建設項目、雲南省騰衝市全域旅遊國際戶外運動文化中心PPP項目等6個示範項目入選了該書。從融資、運營、監管等方面為文化、旅遊等PPP項目落地提供了借鑑經驗。
其中，江西省贛州市章貢區社區居家養老服務中心項目發揮企業優勢使配餐服務成盈利點，針對老人的服務項目不以營利為目的，老人配餐全部按照成本價銷售，而面向社區上班族等人群的“小飯桌”則成了盈利點，他們往往沒時間做飯而在“小飯桌”解決伙食。
河北唐山大劇院採用了競爭性磋商方式採購社會資本，並將劇院100%的股權交給社會資本，通過“放權”激勵社會資本發揮優勢。
上海市閔行區文化公園美術館即上海寶龍美術館作為上海首個以PPP模式運營的文化項目，在運行的一年當中，採用會員卡等方式獲得了一定的經營性收入，註冊會員達6000人，同時兼顧了場館的公益性文化服務功能。至今，上海寶龍美術館已成功躋身觀眾最喜愛的民營美術館之一。
以示範項目引領帶動行業的發展，是非常切實有效的方法。在旅遊、文化類PPP項目中，有一些標杆、有一些示範項目的帶動是非常重要的。
五、 幸福產業PPP的創新模式探索
PPP模式一般用於重資本投資項目，回報週期長，對企業來說具有一定風險，這成為社會資本進入的一大阻礙。業內專家認為，有些純公益類項目並不適合採用PPP模式，因為社會資金對於某些公共文化設施的盈利能力信心不足。因此，各級文化主管部門應客觀分析公共文化設施是否具備採用PPP模式的基本條件，根據每個公共文化設施項目的自身特點，結合具體情況加以分析。
因此政府需要在項目中保障好一“頭”和一“尾”，一方面政府作為項目發起方，初期可參與小部分投資作為項目啟動資金支持；另一方面後期根據運營成果給予相應補貼，購買服務。北京大學文化產業研究院副院長陳少峰如此表示。
在政策和法律保障上，要合理規劃，讓項目更具有穩定性和可預期性。在充分利用PPP模式做好前期基礎性投入的同時，還需保證後期社會資本有一個穩定的收益來源，有效縮短社會資本的投資回收週期，通過制度設計，增強民企進入公共文化產業的信心。
從項目立項評估到契約簽訂和事中事後監管，都可以納入法制化軌道，以公眾受益為原則，如此可以真正提高公共文化事業和文化產業的效率。
各地政府可以拿出制度設計來推行PPP，使民企有信心進入公共文化產業。此外，各地政府也可以多運用引導基金、夾層投資、劣後資金等手段，吸引更廣泛的民間資本共同參與文化產業。
六、克服幸福產業PPP弱點之創新回報機制
事實上，我國在文化領域推廣PPP模式已經取得一定的成果。2015年底，9個文化類項目被評為第二批PPP示範項目。2017年1月，22個文化類項目被評為第三批PPP示範項目。2018年2月，35個文化類PPP項目被評為第四批PPP示範項目，在396個示範項目中，數量佔比達到8.8%。從第二批PPP示範項目開始至今，財政部通過“以獎代補”的方式累計投入3.64億元，支持66個文化類PPP示範項目。
在政策支持和示範先行的引導下，文化PPP項目的實施有了進一步保障，但同時也存在一些發展難題：文化類PPP項目一般具有準公共物品屬性，社會效益突出，經濟效益有限，對社會資本的吸引力較弱。因此，促進PPP項目落地，先要解決融資問題。
如今各方已就設立文化PPP投資基金達成共識，通過專業化、市場化的運作，來推動PPP項目儘快落地建設。2018年11月印發的《指導意見》中明確提出，要加快設立文化PPP基金。而PPP基金在連接政府與社會資本的過程中，“規範操作”則成為不可逾越的“紅線”。“我們首先要自己做規範，2018年上半年以來，隨著各類規範性文件的陸續出臺，我們也在自我檢查，主動和地方政府、社會資本、金融機構一起來糾偏，主動對一些不規範的，或者是有瑕疵的，甚至是有原則性問題的地方進行自查整改。”中國政企合作投資基金管理有限責任公司投資總監範永芳在參加第四屆中國PPP融資論壇時表示，“在增信方面，我們也會積極地與國家融資擔保基金以及其他各類基金加大合作力度，給文化PPP項目提供政策支持，密切與相關社會資本和金融機構的合作，共同推動文化項目的發展和落地，推動文化領域的投資者、運營商的發展壯大。”
維持現金流穩定的另一個方法是創新、優化文化PPP項目的回報機制。文化PPP項目能相對產生穩定的經營性現金流，通過市場化的運作，獲得相應的金融支持，是PPP模式的理想適用領域。優化文化PPP項目的回報機制，也是《指導意見》強調的要點之一。文件明確指出要通過盤活存量資產，開發性資源補償等方式提高項目的經營性，在提供優質公共服務的前提下，最大限度挖掘項目的市場價值，提高社會資本投入的積極性。
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