最高法院:政府會議紀要是否具有可訴性

轉自：民商事裁判規則 作者：唐青林 李舒 李元元 特別提示：凡本號註明“來源”或“轉自”的作品均轉載自媒體，版權歸原作者及原出處所有。所分享內容為作者個人觀點，僅供讀者學習參考，不代表本號觀點。如有異議，請聯繫刪除。

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最高人民法院政府作出的關於劃轉土地的會議紀要不屬於對外的行政行為，不具有可訴性

閱讀提示：會議紀要作為政府機關一種常見的公文，在行政案件中，政府會議紀要是否屬於具體行政行為，是否可針對其提起行政訴訟？在民事案件中，政府主持各方當事人形成的會議紀要是否屬於民事合同，當事人是否可據此提起民事訴訟？本文梳理了最高法院相關案例及裁判規則，供讀者在該類案件中參考。

裁判要旨

政府會議紀要是摘要記載會議情況和議定事項的內部文件，不屬於對外的行政行為，故政府會議紀要不具有可訴性。

案情簡介

一、2009年，經三亞市國資委批准，三亞江南學校與三亞市國有資產管理公司簽訂租賃協議，約定江南學校承租案涉土地使用權。

二、2012年，三亞市人民政府作出第284期《研究將崖城糖廠51畝工業用地劃轉給三亞大小洞天公司問題》專題會議紀要（“第284期會議紀要”），紀要內容為：市政府原則同意將案涉土地使用權劃轉給三亞大小洞天發展有限公司作為市國資委對其增加的資本金。

三、2013年，三亞市國有資產管理公司向三亞江南學校發出《關於原崖城糖廠生產區土地資產移交等有關情況的通知函》，通知三亞江南學校終止2009年雙方簽訂的租賃協議，收回全部出租的土地及房產。

四、三亞江南學校向法院提起行政訴訟，請求確認三亞市人民政府於2012年作出的第284期會議紀要將案涉劃撥土地使用權劃轉給三亞大小洞天發展有限公司的具體行政行為違法。原審法院未支持其訴求。

五、三亞江南學校不服，向最高法院申請再審，請求改判確認第284期會議紀要違法。最高法院認為，政府會議紀要不屬於對外的行政行為，裁定駁回三亞江南學校的再審申請。

敗訴原因

三亞江南學校敗訴的原因在於：

政府會議紀要是摘要記載會議情況和議定事項的內部文件，不屬於對外的行政行為。政府會議紀要議定事項涉及公民、法人或者其他組織權利義務的，只有在相關部門依據法律規定製作行政許可或行政處罰等行政執法文書後，政府會議紀要才轉化為行政行為。本案中，三亞市政府作出第284期會議紀要並不是具體行政行為，故三亞江南學校無權對該會議紀要提起行政訴訟。而且最高法院認為，三亞江南學校如認為案涉土地使用權屬發生變更影響其權益，可通過民事訴訟就其與三亞市國有資產管理公司訂立的租賃協議主張民事賠償。

實務經驗總結

前事不忘、後事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：

一、在行政關係中，政府會議紀要議定事項涉及當事人權利義務的，當事人可與相關政府部門協商,促使政府部門儘快作出行政執法文書，形成真實可靠的具體行政行為，以保障自身權益。

二、根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條的規定，行政訴訟的受案範圍包括：（1）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；（3）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答覆，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（4）對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（5）對徵收、徵用決定及其補償決定不服的；（6）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的；（7）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（8）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（9）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（10）認為行政機關沒有依法支付撫卹金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（11）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的；（12）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的；（13）人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

法院判決

以下為該案在最高法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述：

政府會議紀要是摘要記載會議情況和議定事項的內部文件，不屬於對外的行政行為。會議議定事項涉及公民、法人或者其他組織權利義務的，應當由相關職能部門依據法律規定製作行政許可或行政處罰等行政執法文書，將政府決策轉化為行政行為。本案中，三亞市政府作出將本案所涉51畝工業用地劃轉到大小洞天公司名下作價入股的決策並不是具體行政行為，實際對外發生法律效力的是由三亞市國資委作出的《關於將崖城糖廠51畝工業用地劃轉給三亞大小洞天公司的批覆》。三亞江南學校如認為本案所涉土地使用權屬發生變更影響其權益，亦可通過民事訴訟就其與三亞市國有資產管理公司所訂立的不定期場地廠房租賃協議主張民事賠償、依法實現其民事權利。另外，根據原國家土地管理局於1998年2月17日發佈的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第二條關於“國有企業實行公司制改造、組建企業集團、股份合作制改組、租賃經營和出售、兼併、合併、破產等改革，涉及的劃撥土地使用權管理，應當遵守本規定”以及第三條第二款關於“對國有企業改革中涉及的劃撥土地使用權，根據企業改革的不同形式和具體情況，可分別採取國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國家以土地使用權作價出資（入股）和保留劃撥用地方式予以處置”的規定，三亞市國資委以土地使用權作價出資處置劃撥用地具有法律依據。在實際操作上，因新城市規劃將本案所涉工業用地調整為商服用地，土地區位功能發生變化可在未來實現地價增值，故在新城市規劃批准實施後再按新土地性質啟動價格評估，更有利於增加三亞市國資委對大小洞天公司以土地使用權作價入股所持股權比例、實現國有資產保值增值，這一方式並非自始無償地將土地使用權劃撥給大小洞天公司使用。

案件來源

三亞江南學校與三亞市人民政府行政確認申訴行政裁定書，[最高人民法院（2015）行監字第732號]。

延伸閱讀

一、關於政府會議紀要在行政法律關係中是否具有可訴性的案例

裁判規則一：判斷會議紀要是否屬於行政訴訟的受案範圍的標準是該會議紀要是否對行政管理相對人的權利和義務產生直接影響

閻玉果與山東省濰坊市人民政府再審行政裁定書[最高人民法院（2016）最高法行申2986號]認為，“會議紀要作為行政機關用於記載和傳達有關會議情況和議定事項的內部公文，通常不對行政相對人的權利和義務產生直接影響。只有在其轉化為對外發生效力的行政行為時，才具有法律上的強制執行力。判斷會議紀要是否屬於行政訴訟的受案範圍，主要審查其是否對行政管理相對人的權利和義務產生直接影響。

案涉《會議紀要》是由濰坊市政府組織市建設局、市規劃與國土資源局、市交通局、市財政局等部門，針對高新區提出關於健康東街的拓寬改造方案而作出的內部決定。濰坊市建設局向高新區建設局頒發該項目《房屋拆遷許可證》，並由高新區建設局對案涉地塊的建築物和構築物實施了拆遷行為，因此，影響閻玉果權利義務的，並非案涉會議紀要，而是高新區建設局的拆遷行為，原審認為閻玉果的請求事項不屬於人民法院行政訴訟受案範圍並裁定駁回起訴，認定事實清楚，適用法律正確。”

裁判規則二：具有行政強制執行力的政府會議紀要是可訴的具體行政行為

吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定二審案[江蘇省高級人民法院，載於 《中華人民共和國最高人民法院公報》2003年第4期（總第84期）]認為，“所謂行政指導行為，是指行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有諮詢、建議、訓導等性質的行為，不具有行政強制執行力。而被上訴人鹽城市人民政府《會議紀要》中有關公交車輛在規劃區免交規費的規定，是明確要求必須執行的，因此，鹽城市人民政府認為該行為屬行政指導行為沒有法律依據。該項免交規費的規定，是針對公交總公司這一特定的主體並就特定的事項即公交總公司在規劃區內開通的線路是否要繳納交通規費所作出的決定，《會議紀要》的上述內容實際上已直接給予了公交總公司在規劃區內免交交通規費的利益，不應認定為抽象行政行為。

同時，由於該《會議紀要》是賦予一方當事人權利的行為，公交總公司作為受益人也參加了會議，因此《會議紀要》雖未向利益相對方直接送達，但《會議紀要》的相關內容在其後已經得到執行，城區交通局已將無法對公交總公司進行行政管理的原因及《會議紀要》的內容書面告知了吉德仁等人，因此應當認定鹽城市政府在《會議紀要》中作出的有關公交車輛在規劃區免徵規費的行為是一種可訴的具體行政行為。”

二、關於政府會議紀要在民事法律關係中是否具有可訴性的案例

裁判規則三：政府會議紀要不同於當事人之間設立法律關係的協議書，但會議紀要能夠反映出參會的主觀態度和意見，是判斷當事人在訴爭問題上是否達成一致的重要考證。

中國銀行股份有限公司十堰分行、中國銀行股份有限公司湖北省分行與十堰榮華東風汽車專營有限公司金融借款合同糾紛二審民事判決書[最高人民法院（2013）民二終字第4號]認為，“對於上述11號會議紀要，中行十堰分行確認其真實性、合法性，但對關聯性提出異議，認為會議紀要不同於當事人設立法律關係的協議書，不能代表中行十堰分行的意思表示，不能證明榮華公司是應中行要求墊資，中行十堰分行不應承擔向榮華公司償還墊付資金的義務；對於20號會議紀要，中行十堰分行稱該紀要形成於會議之後十個月，內容是虛假的。對於中行十堰分行的質證意見，本院認為，

政府會議紀要作為政府記載、傳達會議情況的公文，確如中行十堰分行所稱，不同於當事人之間設立法律關係的協議書，但會議紀要作為對會議所議定事項的概要紀實，能夠反映出參會各方對於議定事項的主觀態度和意見，該主觀態度和意見是判斷當事人在訴爭問題上是否達成一致的重要考證。從中行十堰分行的質證意見看，中行十堰分行並未對會議紀要關於榮華公司為解決票據違規事件、維護十堰信用環境作出巨大貢獻的記載提出異議，亦未否認榮華公司籌集資金先行墊交中行十堰分行用於解決票據違規事件的事實。同時，上述事實亦能夠從2010年12月20日十堰市金融辦在中行十堰分行《關於我行近期化解榮華公司不良債務有關情況報告》上關於“榮華公司在當年的風險化解上作出了實質性貢獻”的批示得到印證。因此，從上述事實和證據之間的關聯性分析，原審法院關於榮華公司墊付資金5858萬元用於幫助中行十堰分行解決票據違規事件的認定有事實依據，並無不當。而本案當事人爭議的焦點是，榮華公司主張上述款項是為中行十堰分行墊資，其與中行十堰分行形成借款法律關係；中行十堰分行抗辯主張榮華公司不是為其墊資，而是為匯啟公司等案外人墊資，榮華公司與匯啟公司等案外人形成借款法律關係。……綜合分析上述事實和證據之間的關聯性，本院認為， 榮華公司為中行十堰分行的墊資行為，使得雙方形成事實上的借款法律關係，榮華公司由此受到的損失應當由中行十堰分行承擔返還墊資款本金和利息的責任。原審法院對此認定正確，應予維持。中行十堰分行上訴所稱其未與榮華公司形成借款法律關係，不應承擔案涉款項歸還責任的理由，與本案查明的事實不符，本院不予支持。”

裁判規則四：雙方當事人明確表示同意政府主持達成的會議紀要的，該會議紀要對雙方均有約束力。

泛華工程有限公司西南公司與重慶新型建築材料開發公司、重慶市土地房屋管理局土地使用權糾紛上訴案[最高人民法院 (1998)民終字第28號]認為，“重慶新材司受讓土地使用權後，對土地進行了投入。後重慶市國土局將該地塊土地使用權收回，重新出讓給了泛華西南公司，泛華西南公司享用了重慶新材司在該地塊上的投入，應當對其投入予以補償。重慶新材司和泛華公司對經市開發辦和市房管局審查核實的該土地前期開發成本1500萬元，均明確表示同意。依此形成的由重慶市政府主持達成的會議紀要，是雙方一致的意思表示，對雙方均有約束力，雙方應當遵守。

泛華西南公司是泛華工程有限公司為在重慶市進行房地產開發而設立的公司，承接了泛華工程有限公司依協、調會取得的項目開發權利，亦應承擔向重慶新材司支付成本費的義務。原審法院經傳票傳喚，泛華西南公司無正當理由拒不到庭，原審法院缺席審理，符合法律規定。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人沒有充分的證據足以推翻原審判決，上訴請求理據不足，不予支持。”