裁判要點：
1、在徵收拆遷工作中，停水、停電等行為屬於工作的一部分，作為供水、供電等企業作出終止相關服務的行為僅是輔助或者配合行政機關完成徵拆工作，實施該行為不屬於其真實意思表示，造成的法律後果也不應當由其承擔，而應當由作出指示命令的行政機關來承擔。如果停水、停電等行為發生後，行政機關並未實施後續的拆遷工作，也未作出與停水、停電相關聯的其他行政行為，則停水、停電等行為就是一種行政事實行為，行政機關通過行政命令形式通知相關企業採取停水、停電等措施改變了當事人與供水、供電等企業的權利義務關係，對當事人的實際生活產生了影響，屬於獨立的行政行為，具有可訴性。
2、徵收主體未依法給予被徵收人補償安置之前，應當保障被徵收人基本居住條件，滿足其基本生活需求，而不能通過施加影響、以停水、停電等方式侵害被徵收人的合法權益，否則該行為將被確認違法。在行政機關實施的停水、停電等行為被確認違法的情況下，行政機關應當根據實際情況，採取相應的補救措施，協調有關單位滿足當事人的基本生活需求；如果被徵收房屋確已不具備恢復水電氣的條件，行政機關亦應當通過其他方式予以補救，對造成的損失應依法予以補償或適當賠償，切實及時保障當事人基本的生活和居住權益。
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）魯行終2238號
上訴人（原審原告）袁會燕，女，1981年10月21日出生，漢族，住濟南市章丘區高官寨鎮相公莊村。
上訴人（原審原告）李光強，男，1985年10月15日出生，漢族，住濟南市章丘區黃河鄉東南李村。
上訴人（原審原告）齊善明，男，1963年8月9日出生，漢族，住濟南市章丘區相公莊鎮東皋西村。
上訴人（原審原告）許萍，女，1967年8月8日出生，漢族，住濟南市章丘區明水匯泉路。
上訴人（原審原告）董傳頌，男，1970年11月4日出生，漢族，住濟南市章丘區章丘大道。
上訴人（原審原告）張清生，男，1970年4月24日出生，漢族，住濟南市章丘區明水街道辦事處廉坡村。
上訴人（原審原告）安寧，男，1992年1月31日出生，漢族，住濟南市章丘區明水匯泉路。
上訴人（原審原告）明玉玲，女，1967年6月22日出生，漢族，住濟南市章丘區明水匯泉路。
上訴人（原審原告）鞏傳統，男，1987年10月3日出生，漢族，住濟南市章丘區明水匯泉路。
上訴人（原審原告）程文靜，女，1983年1月16日出生，漢族，住濟南市章丘區明水街道。
被上訴人（原審被告）濟南市章丘區人民政府，住所地濟南市章丘區龍泉大廈。
法定代表人韓偉，區長。
委託代理人張浩，濟南市章丘區房屋徵收服務中心工作人員。
委託代理人範仲新，山東百脈律師事務所律師。
被上訴人（原審第三人）濟南市章丘區公用事業局，住所地濟南市章丘區雙山街道。
法定代表人趙德峰，局長。
被上訴人（原審第三人）章丘市第二建築安裝（集團）有限責任公司，住所地濟南市章丘區明水街道。
法定代表人劉傳玉，經理。
委託代理人裘祥偉，章丘市第二建築安裝（集團）有限責任公司工作人員。
委託代理人石正陽，山東魯明律師事務所律師。
被上訴人（原審第三人）國網山東省電力公司濟南市章丘區供電公司，住所地濟南市章丘區新政務區。
法定代表人薛濤，總經理。
委託代理人景帥，國網山東省電力公司濟南市章丘區供電公司工作人員。
委託代理人王軍，山東魯明律師事務所律師。
原審原告馬新亮，男，1991年10月26日出生，漢族，住濟南市章丘區棗園街道辦事處溫家村。
袁會燕等10人因訴濟南市章丘區人民政府（以下簡稱章丘區政府）及第三人濟南市章丘區公用事業局（以下簡稱章丘公用事業局）、章丘市第二建築安裝（集團）有限責任公司（以下簡稱章丘二建公司）、國網山東省電力公司濟南市章丘區供電公司（以下簡稱章丘供電公司）行政強制違法一案，不服濟南市中級人民法院於2019年5月13日作出的（2018）魯01行初1145號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明：2018年4月16日，被告章丘區政府作出章政房徵決字〔2018〕2號《國有土地上房屋徵收決定》並公告，決定徵收匯泉路以北、濟青路以南、白雲路以西、明塘街以東規劃範圍內國有土地上的房屋，原告所有的房屋在徵收範圍內。原告認為上述徵收決定違法，提起行政訴訟。濟南市中級人民法院於2018年8月6日作出（2018）魯01行初519號行政判決，確認章丘區政府作出的上述徵收決定違法但不予撤銷。
2018年4月27日，濟南市章丘區舊城（村）改造指揮部（以下簡稱改造指揮部）發佈通知，載明：“白雲路以西片區各責任單位、住戶：……。為防止天然氣事故發生，近期天然氣公司將逐步對本區域內停止供氣。”2018年8月15日，章丘二建公司發佈通知，載明：“根據政府拆遷計劃安排，以及考慮到友鄰物業在家屬院內的經營服務虧損情況，公司決定自2018年8月26日起停水停電，終止物業服務……”2018年8月26日，原告所在章丘二建公司小區開始停水、停電、停氣。原告認為停水、停電、停氣等情況影響其正常生活，向濟南市城市更新局提出要求有關部門恢復供水供電供氣等請求。2018年9月21日，濟南市城市更新局作出《責令限期改正通知書》，載明：“章丘區房屋徵收服務中心：……責令你單位在3個工作日內採取有效措施、協調相關單位改正上述問題，為被徵收人恢復供電、供水、供氣，以保障被徵收人合法權益，並將改正情況報告我局。”2018年9月23日，改造指揮部作出《關於做好徵收過程中未搬遷住戶水電暖氣供應工作的通知》，要求章丘公用事業局、章丘二建公司、章丘供電公司立即安排專人與住戶協商，合理解決訴求。2018年9月27日，改造指揮部向濟南市城市更新局回覆《關於白雲路以西水電等恢復整改情況報告》，載明：“我區自開展房屋徵收工作以來，始終堅持依法徵收，未出現過斷水、斷氣等行為。經調查，馬新亮等11戶反映的問題，屬於集中拆除階段，為確保拆除安全，各責任單位採取的臨時措施。針對這種情況，已責成公用事業局、供電公司、二建公司三家單位與住戶協商解決，合理解決其訴求。”
另查明，2018年9月7日，原告向濟南市章丘區住房和城鄉建設管理委員會（以下簡稱章丘區住建委）反映章丘二建公司小區停水、停電、停氣情況，並要求恢復水電氣。2018年11月5日，章丘區住建委作出住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》，認為原告所在小區不具備恢復物業、供水、供電、供氣條件。原告不服住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》，於2018年11月23日向章丘區政府提出複查申請，章丘區政府撤銷了章丘區住建委作出的住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》。
再查明，原告未與房屋徵收部門簽訂房屋徵收補償協議，其房屋也未被拆除。涉案白雲路以西章丘二建公司小區絕大部分被徵收人已與徵收實施單位簽訂了房屋徵收補償協議，簽訂協議戶房屋大部分已進行拆除。小區院內供水、供氣、供電等設施大部分已被拆除，物業公司亦停止了物業服務。原告認為章丘區政府作為徵收主體，應該對停水、停電、停氣、停止物業服務的違法行為負責，但章丘市政府始終未履行相關職責，嚴重侵害其正常生活權益，故起訴請求判令章丘區政府責令第三人採取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業管理等服務。原告在庭前申請增加訴訟請求，即請求確認章丘區政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業服務的行為違法。
原審法院認為：（一）關於原告增加訴訟請求是否應予准許的問題。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十條規定：“起訴狀副本送達後，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予准許，但有正當理由的除外。”本案中，原告的原訴訟請求為請求判令章丘區政府責令第三人採取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業管理等服務，原告認為，章丘區政府作為徵收主體，應對停水、停電、停氣、停止物業服務的違法行為負責，章丘區政府容許第三人實施違法行為，未履行監管職責。原告在本案起訴狀副本送達被告後，以根據被告及第三人的答辯狀能夠確認章丘區政府實施責令本案第三人停水停電等行為違法為由，新增加“請求確認章丘區政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業服務的行為違法”的訴訟請求。原告兩訴訟請求性質不同，且新訴訟請求是在起訴狀副本已經送達後提出，不符合法律規定，不予准許。
（二）關於章丘區政府是否因徵收行為而具有責令第三人恢復供水供電等行為的職責。首先，供電、供氣、供水企業以及物業公司與用戶之間形成的是民事合同法律關係。如果用戶認為上述企業實施的停水、停電等行為違反合同約定，侵害其合法權益，可以依法通過民事途徑尋求救濟。其次，供水、供電、供氣等與人民群眾利益密切相關，《中華人民共和國電力法》《城市供水條例》《物業管理條例》及《天然氣利用政策》等規定，縣級以上人民政府的相關部門具有對上述行為進行監管的職責。也即，章丘區政府既不是相關供水、供電等合同的當事人，也不是法律法規規定的應對上述相關行為進行監管的行政機關。相關供水、供電、供氣等企業是否恢復相關服務，應結合雙方合同的約定以及合同是否具有履行的可能性。章丘區政府無原告訴請的責令相關企業恢復供水、供電等行為的法定職權。並且現有證據不足以證明章丘區政府基於徵收產生責令相關企業恢復相關服務義務。另外，根據相關單位的陳述、說明，因涉案片區拆遷已經基本完成，恢復相關服務的客觀條件已經不具備，章丘區政府在客觀上也已無協調相關單位恢復供水、供電等服務的可能性。
（三）章丘區政府是否具有保障原告基本居住條件的職責問題。《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確規定，禁止違反規定以斷水斷電等非法方式逼迫被徵收人搬遷，並規定如採取上述措施給被徵收人造成損失的，依法應承擔賠償責任。也即，在徵收過程中，徵收主體在未依法給予被徵收人補償之前，應確保被徵收人的基本居住條件。所謂基本居住條件，應包括水電等被徵收人原本就具備的基本生活條件。如果確實因為客觀原因無法保障被徵收人原本的基本居住環境，應積極採取適當補救措施，保障被徵收人的居住生活。本案中，根據現有證據,雖然不足以證明章丘區政府具有責令相關企業恢復供水、供電等服務的職責，但是根據章丘區政府、第三人的答辯、陳述，相關單位停止供水、供電等服務客觀上系因章丘區政府對涉案小區進行徵收拆遷，小區內絕大多數居民已經簽訂協議並騰空房屋，已經不具備供給條件。因此，在被徵收人獲得合法補償前，章丘區政府因其徵收行為在客觀上造成被徵收人喪失基本居住條件。在後續的補償安置或者賠償程序中，若有確鑿證據，章丘區政府應對原告因停水、停電等造成的損失進行彌補，當然如果原告通過民事訴訟方式進行救濟並獲得支持，就不能重複主張。需要指出的是，引發本案矛盾的原因是，章丘區政府在作出徵收決定後未依法儘快推進補償安置工作，造成被徵收人對居住條件的需求與客觀供給的不能之間的矛盾。為了全面保護被徵收人的合法權益，依法推進徵收工作的進行，從根本上化解本案矛盾糾紛，涉案項目房屋徵收部門在補償安置方案確定的簽約期限內，與被徵收人達不成協議的，應根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，報請章丘區政府作出補償決定。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告的訴訟請求。
袁會燕等10人不服原審法院判決提起上訴，認為原審法院判決認定事實不清、適用法律錯誤，請求撤銷原審法院判決並依法改判支持上訴人的原審訴訟請求。理由如下：1.根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的相關規定，章丘區政府作為徵收主體，在未依法給予上訴人補償之前，應確保被徵收人的基本居住條件，保障被上訴人的基本生活需求，並對房屋徵收活動中出現的違法行為以及對上訴人造成的損害承擔法律責任。2.改造指揮部和章丘二建公司發佈的通知等證據，均能證明系根據章丘區政府拆遷計劃安排，停水停電並終止物業服務。章丘區政府作為涉案徵收項目的受益主體，沒有舉證證明不是其作出的行政行為，應當承擔舉證不能的法律後果。章丘區政府的行為實際是以斷水、斷電、斷氣等方式逼迫上訴人搬遷。3. 目前涉案徵收決定已經被確認違法，保障上訴人基本生活條件的義務理應由章丘區政府履行。即使章丘區政府客觀上無法為上訴人恢復水電氣和物業服務，原審法院也應當查明事實，判決確認章丘區政府要求其他被上訴人實施停水、停電、停氣及終止物業服務的行為違法。
被上訴人章丘區政府、章丘公用事業局、章丘二建公司、章丘供電公司未提交書面答辯意見。
原審期間各方當事人提交的證據材料已隨案卷移送本院，上述證據在原審中已經質證。經審查，本院同意原審法院查明的事實。二審期間，馬新亮向本院提出撤回上訴申請，經合議庭評議，准予其撤回上訴，並將其列為本案原審原告。
本院認為：
本案系在國有土地上房屋徵收過程中因上訴人居住的房屋被採取停水、停電等措施而引發的行政爭議。結合原審法院判決內容和上訴人的上訴理由，本院將確定的審理問題分述如下：
（一）關於上訴人增加訴訟請求是否應予准許的問題。在行政訴訟中，如何行使訴權、包括選擇和固定訴訟請求屬於當事人的權利，當事人應當遵守行政訴訟法的規定，依照法定程序和起訴條件來提出訴訟請求，人民法院對此應當給予尊重和保障。 本案中，上訴人在起訴時“請求判令章丘區政府責令第三人採取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業管理等服務”，在原審庭審前又增加了“請求確認章丘區政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業服務的行為違法”的訴訟請求。從上述兩項訴訟請求來看，二者存在內在的邏輯關聯，屬於同一法律關係，可以一併審理並作出裁判。因此，上訴人所增加的訴訟請求並無不當之處，不違反相關法律規定。原審法院認為兩項訴訟請求性質不同，且增加訴訟請求不符合法律規定，顯屬不當，本院予以糾正。
（二）關於如何認識和把握上訴人所提訴訟請求的問題。對於當事人提出的訴訟請求，人民法院應當把握其實質內涵和訴訟目的，做好釋明和引導工作，進一步區分訴訟類型並依法裁判，以達到減少當事人訴累、實質性解決糾紛的目的。本案中，原審法院對上訴人增加的訴訟請求未予准許，僅根據上訴人起訴時的訴請，將本案歸為履行監管職責之訴，進而認定章丘區政府沒有責令相關企業恢復供水、供電等行為的職責，指出如果相關企業停水、停電等行為違反合同約定，上訴人可通過民事途徑尋求救濟。這種處理方式不僅不利於行政爭議的實質性化解，而且會讓當事人陷入曠日持久的爭訟之中。但如若結合上訴人所提出的兩項訴訟請求不難看出，
上訴人訴請的實質一是要求確認章丘區政府因實施徵收致使上訴人房屋停水、停電、停氣以及終止物業服務的行為違法，二是要求判令章丘區政府採取相應的補救措施保障其基本居住條件（包括恢復水電氣和物業等服務）。可見，原審法院的審理偏離了當事人的訴訟請求，有違行政訴訟法的立法初衷，本院予以指正。（三）關於章丘區政府是否為適格責任主體的問題。在徵收拆遷工作中，停水、停電等行為屬於工作的一部分，作為供水、供電等企業作出終止相關服務的行為僅是輔助或者配合行政機關完成徵拆工作，實施該行為不屬於其真實意思表示，造成的法律後果也不應當由其承擔，而應當由作出指示命令的行政機關來承擔。在國有土地上房屋徵收過程中，有且僅有市、縣人民政府及其確定的房屋徵收部門才具有依法實施徵收拆遷等相關行為的職權，屬於適格責任主體，除非其有足夠證據予以推翻。如果停水、停電等行為發生後，行政機關並未實施後續的拆遷工作，也未作出與停水、停電相關聯的其他行政行為，則停水、停電等行為就是一種行政事實行為，行政機關通過行政命令形式通知相關企業採取停水、停電等措施改變了當事人與供水、供電等企業的權利義務關係，對當事人的實際生活產生了影響，屬於獨立的行政行為，具有可訴性 。本案即是如此，停水、停電等行為發生後，上訴人未得到補償並騰空房屋，其房屋也一直未被拆除，該行為並未被後續的拆除補償行為吸收覆蓋。原審法院認為因停水、停電等造成的損失可在後續補償安置或賠償程序中主張，屬於認定事實錯誤。同時根據原審查明，改造指揮部和章丘二建公司發佈的通知以及改造指揮部向濟南市城市更新局的回覆等在案證據，可以證實停水、停電等行為的發生系受政府拆遷工作的指示安排，並且能夠與章丘區政府和第三人答辯陳述的相關單位停水、供電等服務客觀上系因章丘區政府對涉案小區進行徵收拆遷等內容相互印證。因此，章丘區政府作為涉案片區的徵收主體，通知實施了停水、停電、停氣等行為，系該行為的適格責任主體。
（四）關於被訴行政行為合法性和正當性的問題。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十七條規定：“實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予補償後，被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。”據此，
在徵收過程中，徵收主體在未依法給予被徵收人補償之前，應當保障被徵收人基本居住條件，滿足其基本生活需求，而不能通過施加影響、以停水停電等方式侵害被徵收人的合法權益。原審法院對此進行了詳細論述，本院予以認可。本案中，上訴人在未得到補償並搬離之前，章丘區政府實施的因徵收導致其房屋停水、停電、停氣以及終止提供物業服務的行為，違反上述規定，應當被確認違法。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條的規定，人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告採取補救措施。因此，在被訴行政行為被確認違法的情況下，章丘區政府應當根據實際情況，採取相應的補救措施，協調有關單位滿足上訴人的基本生活需求；如果涉案房屋確已不具備恢復水電氣的條件，章丘區政府亦應當通過其他方式予以補救，對造成的損失應依法予以補償或適當賠償，切實及時保障上訴人基本的生活和居住權益，而非必然要求其他被上訴人恢復水電氣等服務。另外，原審法院指出章丘區政府應當積極對上訴人進行補償安置，有利於推動行政爭議的實質性化解，本院對此予以肯定。但章丘區政府主張絕大多數居民已經簽訂協議並騰空房屋的理由，不能成為對其他未籤協議居民實施停水、停電、停氣等行為的正當理由，本院對此不予支持。綜上，原審法院判決認定事實和適用法律存在錯誤，依法應予糾正。上訴人的上訴理由部分成立，依法應予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條、第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷濟南市中級人民法院（2018）魯01行初1145號行政判決；
二、確認被上訴人濟南市章丘區人民政府因實施徵收致使上訴人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統、程文靜房屋停水、停電、停氣以及終止物業服務的行為違法；
三、被上訴人濟南市章丘區人民政府於收到本判決生效之日起三十日內採取相應的補救措施保障上訴人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統、程文靜的基本居住條件；
四、駁回上訴人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統、程文靜的其他訴訟請求。
一、二審案件受理費人民幣各50元，由被上訴人濟南市章丘區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 孫曉峰
審 判 員 山 瑩
審 判 員 王修暉
二〇二〇年二月二十日
書 記 員 孟 真
閱讀更多 黑龍江張磊律師 的文章
