基本結論
部分F-EPC的違規之處在於固化延長支出責任，對此進行合規化設計和改造，是合規操作F-EPC的關鍵之處。
與此不同的，“撥改租”、“土地資源定向補償”、“招商引資籌資”涉嫌違規舉債，雖然可能存在一定的理論縫隙，但長遠上還是走弱的。
一、F-EPC陷入疑似違規
《政府投資條例》頒佈實施後，其中有關“第九條 政府採取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目)…”，“第二十二條 政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設”(本文全文以紫色字體表示文件原文)的相關規定，令F-EPC領域陷入疑似違規，引起業內重重擔憂。
本文意在對多種類型的F-EPC加以詳細分析，對合規與違規邊界加以明確界定。
二、哪些F-EPC違規了？
(一) 沒有列入預算？
有些讀者提出F-EPC的違規之處在於“沒有列入預算”，或者“超出中期財政規劃編制預算”，這種觀點是不準確的。
我們再次強調這一概念：是否判定為違規舉債，與是否納入預算，沒有必然聯繫。假如納入預算就合規了，那就年底前做好計劃列入唄，對於客觀上需要跨年度的工程，在編制下年預算做出備註的做法也是允許的。
顯然，預算與違規舉債，並沒有必然聯繫。納入預算的違規舉債，是明目張膽的違規舉債；不納入預算的違規舉債，是偷偷摸摸的違規舉債；二者都是違規舉債。
(二) 施工單位墊資？
對於“穿透來看財政終將承擔付款責任的政府直接投資公益性項目”來說，“施工單位墊資”確屬違規行為。但是，並非所有的F-EPC都符合這兩個條件。
首先，《政府投資條例》文中提及的“不得墊資”，是針對“政府投資項目”，即“政府採取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”，並不是針對全部“使用政府投資資金的項目”的規範；其次，條例中要求的是“不得由施工單位”墊資建設，並未禁止其他類型單位的情況。所以說，“墊資”並不必然令F-EPC違規。
(三) 固化支出責任！
部分F-EPC的違規之處在於，①在穿透來看財政終將承擔付款責任的情況下，②將本應按期向施工單位支付的工程款項，③以固化或相對固化支出責任的形式，延後若干時間支付，從而構成了違規舉債。
符合上述三個條件的，一定是違規舉債；不完全符合上述三個條件的，要結合具體情況做判斷。
三、哪些F-EPC是合規的？
(一) 按立項主體劃分的合規邊界分析
從按立項主體劃分的角度來分析，企業投資項目不受政府投資條例約束，採取F-EPC模式的，不是違規舉債。
但應注意的是，《政府投資條例》頒佈實施之後，在財政性資金促使形成固定資產的公益性項目中，無論是以資本金注入還是政府付費等支付形式存在，無論是即期還是遠期，無論是狹義還是廣義PPP項目，均在《政府投資條例》及相關規定的規範範圍之內，均要開展可行性論證等程序。
對於使用財政資金的公益性項目，採取以企業作為投資主體立項的方式，通過核准/備案等程序，來規避《政府投資條例》約束的做法是不恰當的，亦不能因此而繞開條例規範和違規舉債監管。
(二) 按有無收益劃分的合規邊界分析
從理論層面上來說，在政府投資項目之中，對於有收益的、不依賴財政支付的部分，F-EPC模式不納入違規舉債。
當然，這一判斷的必要前提是，有收益的這部分建設內容，不應是採取“政府採取直接投資方式、資本金注入方式投資”且“施工單位墊資建設”方式的。
客觀上來看，出於多方面的原因，這些假設情況並不多見。更為重要的是，有無收益的劃分，並不能成為F-EPC合規與否的判定依據。因此，我們將研究主要聚焦在無收益的項目中。
(三) 按支出責任劃分的合規邊界分析
在無收益的政府投資公益性項目中，①當穿透來看財政終將承擔付款責任的情況下，②將本應按期向施工單位支付的工程款項，③以固化或相對固化支出責任的形式，延後若干時間支付的行為，屬於違規舉債。
符合上述三個條件的，一定是違規舉債；不完全符合上述三個條件的，要結合具體情況做判斷：
在財政買單的公益性項目中的“政府—施工單位”架構下，延期付款、違約拖欠、墊資等行為，直接判定為違規舉債。
同時，對於BT墊資的判定，應採取“穿透式審核”的原則，即只要最終付款人來自於財政資金，就判定為“使用財政資金”的項目，其中的政府投資項目，適用“禁止墊資”的相關規定，即使施工單位沒有墊資，而是採取了建設單位墊資的方式，只要財政承擔了延期付款的剛性支出責任，就屬於違規舉債。
相反的，對於財政不承擔剛性付款責任的情況，不能判定為違規舉債。比如地方政府工作人員工資支出，雖然支出相對穩定，但前提仍然是“依規工作考核合格，不工作則無工資”，所以也不能列入違規舉債。這也正是包括片區特許開發在內的PPP項目的合規性基礎，片區特許開發的相關技術，參見文末鏈接。
(四) 按平臺角色劃分的合規邊界分析
由合規轉型平臺公司(或稱公益性國企)承攬的長期限政府投資項目，在合規轉型平臺公司按期向施工單位即時支付了相應款項的情況下，由於平臺公司不是施工單位，則是否判定為“墊資違規”，目前尚無明確規定，我們對此進行區別分析：在財政為最終付款人的無收益公益性項目中的“政府—平臺—施工單位”架構下，
①在政府與平臺、平臺與施工單位均依約按期付款，且時段基本一致，也即平臺僅承擔管理職責時，應當不判定為違規。
②在政府與平臺、平臺與施工單位均延期付款、違約拖欠、墊資等行為，即平臺公司承擔為政府融資職能時，判定為違規。
③在政府與平臺、平臺與施工單位均依約付款，但政府滯後於平臺付款的情況下，是否判定為違規墊資，尚無明文規定的直接表述。如上文所述，我們認為，地方政府延期支付其剛性支出責任的情況，屬於違規舉債，反之反是。
F-EPC合規性分類判斷表
注
*1：有合規轉型平臺公司參與類型的判斷，參見上文三(四)按平臺角色劃分的合規邊界分析
*2：判斷企業投資項目的特殊情況，參見上文三(一)按立項主體劃分的合規邊界分析
*3：判斷有收益項目的特殊情況，參見上文三(二)按有無收益劃分的合規邊界分析
*4：判斷剛性財政支出責任的具體情況，參見上文三(三)按支出責任劃分的合規邊界分析
*5：判斷剛性財政支出責任的具體情況，參見上文三(三)按支出責任劃分的合規邊界分析
四、哪些“創新”是違規的？
(一) 撥改租及其類似方式
採取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現的公益性資產(包括城市公園、市政道路、機關或事業單位辦公樓等)抵押或納入租賃物而進行融資的行為，屬於違規的融資模式。
近期，又有一種“有績效考核的撥改租”模式被髮明出來，同樣也屬於違規舉債模式。無論是否績效考核，支出責任是否固化，對於無收益公益性資產的注資、交易、抵押、租賃以取得融資的行為，均屬於違規行為。
(二) 定向的土地資源補償
違反土地出讓的相關管理規定，針對建設工程項目投資等，採取定向的土地資源補償的模式，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關規定的模式，在除軌交項目以外的大多數情形，都屬於違規行為。
(三) “招商引資”籌資方式
近兩年來，一種“通過招商引資的方式確定片區開發建設和施工單位，然後以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”籌資模式，被“創新”出來。作為一種過渡性很強的“半成品模式”，這一模式存在著很多弊端：
1. 招商獎勵的不合理性
建設施工內容與招商引資項目沒有必然聯繫，獎勵資金支出無名。同時，當獎勵資金額度大於投資額時(這幾乎是必然的)，“獎勵”的性質顯然發生了變化。
2. 建設回款的不確定性
招商引資績效考核結果的不確定性，造成了建設、施工單位回款存在較大風險。然而，如果確定了招商引資的考核結果，則變成了固定回報的違規模式。加之由於項目本身的財政收益性不確定，納入預算存在障礙，也造成了建設、施工單位回款存在較大風險。
3. 招採程序的不合規性
通過招商引資的方式確定片區開發建設單位(或施工單位)，改變了確定施工單位的招採程序，或者未履行程序，造成程序違規。
“招商引資”籌資模式的另一個側面，曾經在PPP項目管理庫內的極少數片區開發PPP項目中有所顯現，這些PPP項目共同特徵是：一是弱化招商引資績效考核，二是泛泛使用政府性基金收入(而未必限定在項目合作區域內)，表現出這是由簡單的基礎設施建設項目，經由“BT/BOT延長版”類模式，向高級片區開發模式發展的一種中間過渡類型。
這些泛泛使用政府性基金收入的情況，也是引起10號文[1]規定“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”及之後發佈會提及發文初衷的因素之一：“政府性基金預算‘以收定支’，且各年度收支規模波動較大、不確定性強，從中安排PPP項目中長期補貼支出，會增加財政支出風險”。
10號文提出的這種擔憂，也同樣適用於上述的“招商引資”籌資模式，我們還將在之後的《中國片區開發PPP發展研究報告》中做進一步的詳細闡述，敬請關注。
[1] 10號文：《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(財金[2019]10號)
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