最高法判例：行政程序的重開？？？

轉自：魯法行談

☑ 裁判要點

行政行為是行政機關行使行政職權、進行行政管理的行為。根據行政法一般原理，行政行為一經成立，即產生行政法律效果，具有公定力、確定力、拘束力和執行力。雖然行政行為的作出是單方面的，但約束力卻是雙方面的。對於當事人而言，一旦尋求法律救濟的期限屆滿、自我放棄法律救濟手段，或者因其他情形導致法律救濟途徑窮盡，行政行為即具備不可撤銷性。行政行為在其存續期間，對於行政機關同樣具有約束力，這是由行政行為的處理性特徵所決定的，過於隨意的處理是不理智和沒有意義的。從法的安定性角度考量，亦不允許行政機關非因法定事由並經法定程序恣意撤銷或廢止已經作出的行政行為。

但通說認為，行政行為的約束力只存在於行政行為的存續期間。行政機關雖然受行政行為的約束，但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當事人雖因法律救濟期限屆滿等原因，不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，但卻可以請求行政機關重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止。不過，行政程序的重開應當受到嚴格的條件限制。這些條件包括，作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，行政行為作出後出現足以推翻行政行為的新的證據。如果當事人僅僅是沿襲之前的主張，行政機關作出的拒絕答覆或者不予答覆在性質上即系駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。

從原審法院查明的事實看，再審申請人亦已遵循上述法定途徑尋求救濟，行政複議機關及人民法院均駁回其請求。此後，其轉而向河北省政府提出一個“要求啟動自行糾錯程序”的履責申請，但該申請並非基於新的事實和法律狀態，也未提出新的證據。在此情況下，行政機關不予答覆本身亦屬不可訴的重複處理行為。雖然表面看來，當事人的訴訟請求是要求判令行政機關履行對其申訴的答覆職責，而非直接要求人民法院撤銷行政行為，但通過履責之訴所要達到的終極目的與直接要求撤銷並無實質不同，這就存在利用一個新的訴訟種類規避重複處理的可能，人民法院對此不予立案或者駁回起訴，並無不妥。

延伸閱讀

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☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申6188號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：何洪松等15人。

訴訟代表人：何洪松，男，1949年11月18日出生，漢族，住河北省三河市。

訴訟代表人：何洪友，男，1956年4月15日出生，漢族，住河北省三河市。

訴訟代表人：藺福亮，男，1969年8月20日出生，漢族，住河北省三河市。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河北省人民政府，住所地河北省石家莊市裕華東路113號。

法定代表人：許勤,該省人民政府省長。

一審原告、二審上訴人：馬玉珍，女，1959年12月11日出生，漢族，住河北省三河市。

再審申請人何洪松等15人因訴河北省人民政府（以下簡稱河北省政府）不履行法定職責一案，不服河北省高級人民法院(2017)冀行終205號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員張豔、審判員李緯華組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

何洪松等15人向本院申請再審稱，其均系河北省三河市翟家莊村村民，依法取得該村村北耕地的承包經營權。2011年8月25日，河北省政府作出《關於三河市2011年度第十三批次建設用地的批覆》(冀政轉徵函〔2011〕548號，以下簡稱涉案批覆)，其中包括再審申請人承包的涉案土地。再審申請人曾依法申請行政複議、行政訴訟，均被以超過複議申請期限為由予以駁回。該批覆行為超越法定職權，程序違法，故向河北省政府申請自行糾錯，河北省政府未予答覆，明顯違背正當程序原則。根據現行法律法規規定和依法行政、程序正當原則，行政機關具有自行糾正錯誤行政行為的職責，一、二審法院認定行政機關自行糾錯沒有明確法律依據，屬於適用法律錯誤。二審判決書未載明訴訟代理人到庭應訴相關情況，審理程序違法。故此，請求本院撤銷一、二審判決，發回河北省高級人民法院重審。

本院認為，行政行為是行政機關行使行政職權、進行行政管理的行為。根據行政法一般原理，行政行為一經成立，即產生行政法律效果，具有公定力、確定力、拘束力和執行力。雖然行政行為的作出是單方面的，但約束力卻是雙方面的。對於當事人而言，一旦尋求法律救濟的期限屆滿、自我放棄法律救濟手段，或者因其他情形導致法律救濟途徑窮盡，行政行為即具備不可撤銷性。行政行為在其存續期間，對於行政機關同樣具有約束力，這是由行政行為的處理性特徵所決定的，過於隨意的處理是不理智和沒有意義的。從法的安定性角度考量，亦不允許行政機關非因法定事由並經法定程序恣意撤銷或廢止已經作出的行政行為。

但通說認為，行政行為的約束力只存在於行政行為的存續期間。行政機關雖然受行政行為的約束，但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當事人雖因法律救濟期限屆滿等原因，不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，但卻可以請求行政機關重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止。不過，行政程序的重開應當受到嚴格的條件限制。這些條件包括，作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，行政行為作出後出現足以推翻行政行為的新的證據。如果當事人僅僅是沿襲之前的主張，行政機關作出的拒絕答覆或者不予答覆在性質上即系駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。

本案中，再審申請人向再審被申請人河北省政府提出“啟動自行糾錯程序”的申請，其實質目的在於“撤銷涉案批覆”。但是對於省級人民政府作出的徵地批覆，法律法規已賦予當事人權利救濟途徑，即針對該徵地批覆申請行政複議或提起行政訴訟。從原審法院查明的事實看，再審申請人亦已遵循上述法定途徑尋求救濟，行政複議機關及人民法院均駁回其請求。此後，其轉而向河北省政府提出一個“要求啟動自行糾錯程序”的履責申請，但該申請並非基於新的事實和法律狀態，也未提出新的證據。在此情況下，行政機關不予答覆本身亦屬不可訴的重複處理行為。雖然表面看來，當事人的訴訟請求是要求判令行政機關履行對其申訴的答覆職責，而非直接要求人民法院撤銷行政行為，但通過履責之訴所要達到的終極目的與直接要求撤銷並無實質不同，這就存在利用一個新的訴訟種類規避重複處理的可能，人民法院對此不予立案或者駁回起訴，並無不妥。

河北省政府針對上述申請未作答覆而交由信訪部門作適當處理，於法不悖。本案原審法院採取判決駁回訴訟請求的處理方式雖然欠妥，但考慮到本案已經走完一審和二審程序，原審法院作出較為全面的實體審查，判決結果亦遵循了司法審查的必要限度，因此並無啟動再審程序裁定駁回起訴的必要。至於再審申請人提出二審判決書未載明訴訟代理人情況，審判程序違法，該文書瑕疵對其合法權益並不產生實質影響，亦不足以構成本院啟動審判監督程序的理由。

綜上，何洪松等15人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回何洪松等15人的再審申請。

審判長 王振宇

審判員 張　豔

審判員 李緯華

二〇一八年十二月二十九日

書記員 薛　菁