摘要：行政合同（也称为行政协议），是一种现代化行政管理方式。在改革开放以后，这种新兴的行政管理方式在我国的行政管理实践中运用的越来越广泛。由于行政合同涉及行政主体和行政相对人双方，既区别于普通的商事合同，又区别于类似于行政处罚，行政强制等那样的单纯的具体行政行为。因此，对于行政合同是否能够进行行政复议，理论界和实务界目前都依然存在着比较大的争议。本文将从行政合同和具体行政行为的概念出发，论述两者的差别之处。然后整理目前理论界和实务界关于行政合同是否能够复议的看法，最后我将从权益保障和目的论的角度出发，论述行政合同的不可复议性。

《行政复议法》第二条规定：公民，法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出复议申请。

一般认为第二条只是概括性条款，具体可以提起复议的行政行为是《行政复议法》第二章规定的情形。但是对于行政合同能不能提起复议，法律没有做出规定。

争议的关键点有二，一是行政合同到底是不是具体行政行为，二是行政合同到底能不能复议。本文的观点倾向于行政合同不能复议。

具体如下。

一、从概念的角度去看行政合同与具体行政行为

2014年行政诉讼法修改将行政协议案件纳入受案范围,确立了其公法争议的行政定位。但由于行政复议法没有同步修改,复议受理范围和诉讼受案范围不一致的问题日益凸显。

作为行政纠纷解决的主渠道,可以想见,全国人大常委会在修改《行政复议法》的过程中,行政协议纠纷是否具有可复议性必然是迫切需要明确的问题之一。否则,在复议或诉讼中,将不可避免出现同案不同判的情形,损及法制统一。

（一）、具体行政行为

具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为主要体现为具体的行政决定，如行政处罚，行政强制或者是授予相对人某种权益或剥夺某种权益的决定。

（二）、行政合同

行政合同，又被称为行政协议，我国官方一直称之为是行政协议。

指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。

在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。

（三）、两者的不同之处

目前在我国可以提起诉讼的一般都是具体行政行为。

通过以上的概念，我们可以发现其区别，具体行政行为体现了极强的行政管理性，这也是具体行政行为的可以复议的重要原因之一。但是行政合同却并非如此，虽然行政主体在行政合同中扮演了极为重要的角色，并且有着极为优越的地位，但是行政协议依然是行政主体与行政相对人协商的结果，特别是在一些工程类的行政合同中，行政相对人一开始就有是否订立合同的自由。因此不能把行政合同单纯的视为是政府主导下的行政行为之一。

二、目前实务界和理论界关于行政合同是否可以复议的观点

（一）、最高人民法院的观点——不可复议

最高人民法院在一些案件审理过程中就该问题的态度却显得闪烁其词。

在刘广生诉天津市河西区人民政府行政复议决定案中,在论及本案核心焦点即房屋征收补偿协议争议是否属于行政复议受理范围时,最高院认为,根据当时理解与适用《行政复议法》第六条的一般标准,房屋征收补偿协议争议未被纳入行政复议范围。(最高人民法院(2016)最高法行申4701号行政裁定书)从该裁定书可以看出, 最高院并没有明确给出是否应当对《行政复议法》第六条重新解释,"当时理解与适用"的表述更体现出其含混的态度,"一般标准"是什么,莫非还有"特殊标准",最高院均没有释明。

综上,关于行政协议的可复议性,行政机关有了国务院法制办的"统一指导",而司法机关并没有形成一致意见,对该问题的争论将持续存在。

持该观点的学者主要从行政复议的范围和功能、行政契约的性质等方面支持行政协议纠纷的可复议性。

应松年教授认为,运用非诉形式解决行政协议纠纷的路径是行政复议制度。

行政复议具有监督性质,其受案范围应比行政诉讼更加宽泛,除法律另有规定外,凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。

余凌云教授指出, 行政契约是行政法上的问题,由此产生的争议也应由行政复议或行政诉讼来解决。行政机关应当依法履行签订的行政协议,不得擅自变更或解除。如果具有维护国家或社会公共利益等正当事由确需变更或解除的,应给予相对人合理的补偿。对于行政机关违法变更、解除,或者合法解除后未对相对人进行合理补偿,甚至未补偿的,相对人应当有权提起行政复议。

（三）、理论界的观点之一——不可复议说

持该观点的学者主要从行政复议制度与行政诉讼制度、国外司法救济机制之间的比较来佐证该观点,他们认为现阶段应当主要把行政诉讼作为解决行政协议纠纷的主渠道。例如,有学者认为,行政复议的对象只针对具体行政行为,而行政协议不属于具体行政行为。即使将行政协议纠纷作为具体行政行为纳入行政复议的范围,在行政系统内部解决行政纠纷也与"不作自己案件的法官"的正当程序原则相悖。

三、对行政合同不可复议的观点及其理由

（一）、复议并不是权益保障的必须途径。

首先我们要明确一个问题，那就是为什么要复议？答案是肯定的，那就是复议是为了让权利得到救济。

那么现在我们就要问了，对于行政合同的相对人来说，复议是不是其得到救济的唯一途径。很明显不是。行政合同的相对人依然可以去选择诉讼作为其救济权利的渠道。当然这个理由并不能单独的存在，必须要有其他的理由相互配合才能存在。

（二）、对行政合同的复议不利于相对人

行政合同是行政主体与行政相对人订立的合同，尽管在这个合同中，行政主体享有极大的优越性，但是并不能否定行政合同是合同的性质。

在这种情况下，行政主体还是要撕毁合同，那就说明此时的情势已经发生了巨大的变化，如果这时候行政相对人再去找行政主体主张救济，那么结果是可想而知的。换句话说，就算赋予了行政相对人复议的权利，这种方式也不是什么用实际用处的救济办法。

其次行政复议的对象只针对具体行政行为,而行政协议不属于具体行政行为。即使将行政协议纠纷作为具体行政行为纳入行政复议的范围,在行政系统内部解决行政纠纷也与"不作自己案件的法官"的正当程序原则相悖。

（三）、对行政合同的复议使诉讼延后，不利于矛盾的解决。

我们要知道行政合同的纠纷往往涉及的利益比较大，而且其特殊性还在于这是行政主体与行政相对人的纠纷，即官与民的纠纷，如果久拖不决势必会对政府的威信造成损害，也不利于社会秩序的稳定。因此先让相对人去复议，之后再去诉讼，并不是什么解决争议的好办法，换句话说，如果相对人提起诉讼会败诉的话，那么其提起的复议几乎没有什么胜利的可能性。

（四）、将行政合同纳入复议的范围是"官本位"思想的体现

以上我们已经论述过了，行政合同是一个合同，尽管在这种合同内行政主体的优势比较明显，但是依然是一个合同，行政主体依然要受合同的约束。双方的地位是不平等的，但是双方就合同的本质来说并没有什么不同之处，既然如此，为什么要去找合同的另一方——行政主体，去复议呢?

这种做法明显违背了一条法律的基本原则，"自己不做自己案件的法官" 。这明显是传统"官本位"思想的流毒。

反观历来存在官本位观念的我国,在行政系统内部处理行政协议争议是公权与私权的再次分配,行政相对人依然处于弱势地位。其中,可能出现行政机关对相对人施压或者为避免讼累、维护名誉等原因的考虑而作出不应有的让步,这些因素都有违行政法的基本原则。因此,司法外救济不适宜作为解决行政契约纠纷的主要途径。

结论

综上所述，行政合同不能复议。原因不仅在于行政合同不属于具体行政行为，更主要的是对具体行政行为提起复议在实际中并不利于相对人利益的保护，反而浪费时间，致使矛盾久拖不决，不是说赋予了复议的权利就一定能够将相对人的利益维护好，在这里必须区别看待。

参考文献：

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