一、典型案例
2005年6月29日，遼寧省政府作出《關於營口市老邊區實施鄉級規劃用地的批覆》，同意將老邊區9.5326公頃農用地轉為建設用地並徵為國有，關某的土地位於徵收範圍內。同年10月，營口市政府作出《出讓土地使用權的批覆》，將包括關某承包的5畝水田在內的部分土地出讓給某工廠。用地批覆項下的土地被徵收後，村委會對徵地補償費未進行分配，而是對被徵地農戶進行了土地調劑。經調劑，關某獲得3畝承包土地，並續簽了土地承包合同。
2014年11月5曰，關某之子趙某向營口市國土局申請公開案涉地塊出讓的相關批文，11月17日，趙某向遼寧省政府遞交《行政複議申請書》，要求撤銷《關於營口市老邊區實施鄉級規劃用地的批覆》，返還承包地並賠償經濟損失。2015年1月26日，遼寧省政府以行政複議申請超過法定期限為由，駁回了趙某的行政複議申請。
趙某不服，提起本案訴訟，請求撤銷前述行政複議決定，確認用地批覆違法，判令返還承包土地並賠償經濟損失。一、二審法院均認為趙某的複議申請超過法定期限，且用地批覆不屬於行政訴訟的受案範圍，判決駁回了趙某的訴訟請求，趙某不服，向最高人民法院提起訴訟。最高院就“關於申請行政複議超過法定期限問題”、“關於省級人民政府徵用土地批覆的可訴性問題”、“關於行政賠償請求問題”進行了詳細闡述，認定遼寧省政府作出的用地批覆，是省級人民政府徵用土地的決定，屬於行政機關作出的最終裁決，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍，最終依法駁回了趙某的再審申請。
案例出處：最高人民法院（2016）最高法行申281號。
二、相關法律規定
（一）什麼是徵地批覆？
徵地批覆是指在土地徵收過程中，由國務院和省、自治區、直轄市人民政府依據法律規定的程序和權限，對市、縣級人民政府報送的土地徵收審批材料進行審查，並依法作出是否准許徵收土地的行政行為。
（二）常見的徵地批覆種類有哪些？
1、按照地類劃分
（1）徵收農用地：農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，在徵地審批過程中同時辦理農用地轉用手續；
（2）徵收集體建設用地：建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；
（3）徵收未利用地：未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
2、按照用地方式劃分
（1）永久徵收：指國家為了公共利益的需要，依據法律、法規的規定，將集體土地徵收為國有，改變土地所有權的行政行為，具有強制性、有償性、永久性等特點；
（2）臨時徵用：指國家為了公共利益的需要，依據法律、法規的規定，臨時徵用集體土地使用權而不改變所有權的行政行為，具有臨時性、有償性、強制性等特點；
（三）徵地批覆的作出主體有哪些？
1、徵收下列三類土地，由國務院批准：
（1）基本農田；
（2）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；
（3）其他土地超過七十公頃的。
2、徵收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。（法律依據：《土地管理法》第四十五條）
（四）什麼情況下需要作出徵地批覆？
國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償，市、縣級人民政府經擬徵地公告、徵地調查、聽證等前置程序後，將徵地報批材料報送國務院或省、自治區、直轄市人民政府，後者依照土地利用總體規劃、國家產業政策和用地政策，對上報的建設項目用地進行審查並批准用地，作出徵地批覆。
（五）徵地批覆的具體流程和前置程序是什麼？
1、徵地告知
在徵地報批前，市、縣國土資源部門就應將擬徵土地的用途、位置、補償標準、安置途徑等以《徵地告知書》的形式告知被徵地的農村集體經濟組織和農戶，同時告知對擬徵土地的補償標準和安置途徑有申請聽證的權利。
2、徵地調查確認
在徵地告知後，市、縣國土資源部門應當及時調查核實擬徵土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類和數量等，據實填寫《徵地調查結果確認表》，被徵地的農村集體經濟組織、農戶以及地上附著物產權人應對調查結果予以確認，知情確認屬於徵地審查報批的必備材料。
3、組織徵地聽證
被徵地集體經濟組織和農戶就徵地補償標準和安置途徑提出書面聽證申請的，市、縣級國土資源部門應當按照《國土資源聽證規定》組織聽證。
4、組織報批材料
報批材料主要有：（1）建設用地項目呈報材料“一書四方案”，即建設用地呈報說明書、徵收土地方案、農用地轉用方案、耕地補充方案、供地方案；（2）補充耕地證明；（3）徵地補償費用標準、安置措施的說明材料；（4）徵地用途、位置、補償標準、安置途徑告知書；（5）被徵用農村集體經濟組織和農民要求聽證的，聽證筆錄；（6）土地權屬地類面積審核表及集體土地所有權證；（7）建設項目用地勘測定界成果報告書及勘測定界圖；（8）土地利用現狀圖、總體規劃圖；（9）補充耕地位置圖；（10）失地農民簽署的知情確認材料。
5、報批審查
根據批准權限，由國務院和省級人民政府審查批准，對於程序合法、要件齊全的依照土地利用總體規劃、國家產業政策和用地政策，對上報的建設項目用地進行審查並批准用地。
（六）徵地批覆的可訴性分析？
批覆是否具有可訴性，應當從批覆的形式和內容是否符合可訴行政行為的特徵進行分析判斷，即行為針對或者作用的對象是行政機關以外的公民、法人或者其他組織，且內容必須是針對特定對象設定具體權利義務。
《行政複議法》第30條第2款規定：根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。從法條的文義解釋來看，徵收土地的決定並非最終裁決行為，是可訴的。
但是，最高人民法院在(2005)行他字第23號答覆中，明確將徵收土地的決定認定為最終裁決行為，即不可訴行為，儘管這項規定被絕大多數法院採納，但由於這項答覆既超出了《行政複議法》第30條第2款的字面理解意思，也不符合立法本意，限制了被徵收人的維權途徑，所以不應成為法院拒絕受理涉及徵地批覆的行政案件的依據。
綜上，土地徵收決定本身並不符合終裁行為的本質屬性和設定法則，《行政訴訟法》第12條第1款第5項也明確規定對徵收、徵用決定及其補償決定不服的屬於人民法院的訴訟受理範圍，可以說，目前就徵地批覆的可訴性這一問題，立法上是有衝突的，不同的法院和法官在適用與理解法律規定時也是有差異的，作為律師和被徵收人，仍應堅持徵地批覆具有可訴性的觀點，積極維護自己的合法權益。
（七）徵地批覆的常見違法點是什麼？
1、超審批權限作出的徵地批覆
《土地管理法》第四十五條規定，徵收下列三類土地，由國務院批准：（1）基本農田；（2）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（3）其他土地超過七十公頃的；徵收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。實踐中，某些徵地項目明明屬於國務院的審批範圍，但卻是由省級人民政府國土部門作出的徵地批覆，這顯然屬於超越審批權限的違法行為。
2、在報批材料或前置程序欠缺的情況下作出的徵地批覆
在依法報批前，要將擬徵地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被徵地農民，對擬徵土地現狀的調查結果須經被徵地農村集體經濟組織和農戶確認，確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。法律法規對提請國務院或省級人民政府批准徵地的前置程序和申請材料要求很嚴格，若報批材料不全或前置程序欠缺，由此作出的徵地批覆的效力顯然是存在瑕疵的。（法律依據：《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》第14條）
3、適用超出法定期限的徵地批覆
農用地轉用和土地徵收批准文件有效期兩年，農用地轉用或土地徵收經依法批准後，市、縣級政府兩年內未用地或未實施徵地補償安置方案的，有關批准文件自動失效；兩年內未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該市、縣下一年度的農用地轉用計劃指標。在個別徵地項目中，市、縣級人民政府適用的是兩年以前的徵地批覆文件，這顯然屬於嚴重的程序違法行為。（法律依據：《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關於完善農用地轉用和土地徵收審查報批工作的意見》）
（京益律所王元律師/文）
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