“政策分析八步法”：一個經典的政策分析框架

“政策分析八步法”是一個經典的政策分析框架，由美國知名政治科學家尤金•巴達克教授在其代表作《政策分析八步法》一書中提出，這一框架為政策制定者、政策分析者和公共政策相關專業學生提供了一個極其實用的政策分析工具。

本文為《政策分析八步法》一書的譯者、中國人民大學謝明教授為該書所寫的譯者前言，介紹了“政策分析八步法”的基本內容。該書的作者和譯者都強調，政策分析以定義問題開始，以對最後決定做出解釋告終，但政策分析工作並非線性過程，而是一個反覆思考、不斷反饋並逐漸修正的過程。

尤金·巴達克（Eugene Bardach）是美國加州大學伯克利分校公共政策學院教授。他編寫的這本《政策分析八步法》之所以受到廣大讀者的普遍歡迎，不僅是因為它很好地表現了政策分析的技術和藝術，突出了政策分析的基本功，而且是因為它濃縮了政策分析的理論精華，構建了一個經典的政策分析框架，將政策分析分解為八個具體的步驟，為政策制定者、政策分析者和政策專業的在校學生都提供了非常實用的政策分析工具。尤金·巴達克認為，政策分析大體應沿著這樣一個思路進行：以定義問題開始，以對最後決定做出解釋告終。但是需要牢記的是，分析工作並非線性過程，而是一個反覆思考、不斷反饋、想法改變、逐漸修正的過程，換句話講，就是要在出發之前做好非線性的準備，雖有折返和重疊，卻會持續向前。

第一步：定義問題（define the problem）

定義問題是政策分析的起點，對其他環節起著至關重要的作用：首先，它為政策分析的前期工作提供了一個理由；其次，也為將要進行的資料收集工作提供了一種方向性引導；再次，在政策分析的最後階段，問題定義的最終版將會幫助構築所要講述的政策故事，即政策的前因後果、來龍去脈。

尤金·巴達克在書中提醒我們，定義問題需要用“不足”與“過剩”的方式進行思考。例如：可以提出如下問題：“美國有太多無家可歸的人。”“農業用水增長過快，超出了可接受的財政與環境成本下的供應能力。”在定義問題時使用“太”這個字很有幫助，如“太大”“太小”“增長太慢”“增長太快”等。但應儘可能使問題具備某種定量特徵，對“不足”或“過剩”都應有個數量的描述。“太大”是多大？“太小”是多小？“太慢”或“太快”呢？拿無家可歸者來說，到底有多少人無家可歸？不僅如此，定義問題還應包括診斷問題產生的條件。例如：“空氣汙染地區面臨的問題之一就是政府相關部門未能積極督促司機改進發動機並將排氣系統進行優化。”

第二步：收集資料（assemble some evidence）

進行政策分析時，絕大部分的時間會花費在兩項活動上——思考和整理那些可能會成為證據的資料。相比整理而言，思考通常更為重要，但整理卻會花費更多的時間，比如需要閱讀文件，出入圖書館，仔細研讀統計資料，進行走訪與面談，等待約見等。

收集資料主要有三種意圖，這些意圖都與對政策的預期有關。第一種意圖是確定你正試圖定義的問題的性質和程度。第二種意圖是確定你正研究的政策情境的具體特徵。第三種意圖是評估那些僅被一部分人考慮的政策，這些政策都曾在不同的情境下發揮過有效的作用：或在與你所處的情境相似的情況下，或在其他的管轄權內，或在別的時間。

大多數資料的獲得是有代價的，因此，你要在可能的代價與可能的價值之間進行權衡。為了少的價值付出大的代價是得不償失的。

第三步：構建選項（construct the alternatives）

分析要有結果，誰都不會希望仍在評估兩個或兩個以上的備選方案，但在開始階段，有必要把那些在分析過程中可能會考慮到的所有備選方案列一個清單。隨後，拋棄那些明顯不可行的方案，整合剩下的那些方案。所謂整合就是以一個或多個分類標準，根據方案間的一些差異，把它們重新整理到一個單一的“基礎”方案中。這個基礎方案與最初的清單相比，重點會表現得更為充分。

分析工作開始時應注意那些重要的政治領導人提出的建議或已經在他們頭腦中考慮成型的行動方案。這種明顯帶有個人傾向性的觀點或決策機構中那些成型的建議，特別是政治上被長期提倡和已經被包裝的政策建議，對政策分析工作會產生重要的影響。要嘗試突破這種定式，嘗試推出創新方案。頭腦風暴是一種有效的方法，利於產生創新性結果。

第四步：選擇標準(select the criteria)

將所有政策故事均視為由兩個相互聯繫且彼此獨立的政策主線構成大有幫助，即分析性的政策主線和評估性的政策主線。前者涉及政策所有的事實要素及對結果客觀公正的預測，而後者則是指價值判斷。理想情況下，所有富有經驗且思想開明的人都會或多或少地對政策本身的是非曲直及其本身所殘存的不確定性達成一致意見。但從評估性的角度來說，情況就不是這樣了，因為我們都期望社會哲學及自己的主觀思想能夠有更大的訴求空間。分析性政策會判斷X、Y、Z是否會發生，而在評估性政策中我們考慮的則是X、Y、Z對社會是有利還是有害。

第五步：預測結果（project the outcomes）

對每一種備選方案都要預測可能的結果（或影響）。這些結果是利益相關方共同關注的焦點。從分析角度而言，預測是比較困難的一步，因為預測是面向未來，不是面向過去或現在。我們可以對過去和現在有所瞭解，但對未來會發生什麼難以知曉。我們幾乎永遠不可能為未來會發生什麼找到令人信服的確鑿證據。雖然目前已有很多種預測方法可以採用，但卻沒有哪一種預測方法會絕對有效。換句話講，無論使用何種方法進行預測，預測的作用也是很有限的，即使對那些經驗豐富的政策分析人員而言，完美預測也只能是一種奢望。儘管面臨一系列的挑戰，但幾乎沒有人會認為可以不進行預測而只是等到事情發生時再採取行動，政策分析的一項重要使命就是要在預測政策結果方面做出系統的、有計劃的努力，因為在現代民主社會，無論是單憑感覺行事還是機械死板地制定政策都極不可取，都會遭到來自各方面的激烈批評。

第六步：權衡得失（confront the trade offs）

有時會出現這樣的情況：一個審議中的方案，無論單獨以什麼樣的評估標準進行衡量，都被期望能產生比其他備選方案更好的結果。在這種被稱為“方案絕對優勝”的特殊情況下，當然就不會存在在備選方案之間權衡和取捨的問題了。但是通常我們並沒有那麼幸運，我們必須弄清方案之間的關係，並加以比較和權衡，這些結果對政策選擇具有至關重要的影響。

最常見的是金錢與一定比例的公眾所接受的商品或服務之間的權衡，例如每年20萬美元的運營費用與將圖書館的閉館時間由晚上八點延長至晚上十點之間的權衡。另一種常見的是（尤其是在監管性的政策中）私人負擔成本（一個公司安裝的汙染處理設備的裝置）與社會收益（改善受其影響的人口的健康狀況並保護森林）之間的權衡。

第七步：做出決定（decide）

在整個八步法中，到這一步就可以檢查一下你前面所做的工作究竟如何了。即使你本人並不是決策者，在這裡你也要把自己當作決策者。然後，根據你自己的分析做出決定，如果你發現做這個決定有些困難或棘手，原因可能是你還沒有徹底地弄清楚需要權衡的問題，或者你還沒有充分地思考各種已出現的（或潛在的）執行中的問題，或者你對於一個至關重要的成本估計還並不確定甚至是模糊的，或者是你還沒有足夠細心地去估計某些重要的需求曲線的彈性，等等。

第八步：

在定義問題、構建選項、選擇標準、預測結果、權衡得失等步驟反覆進行後，你就要準備告訴自己的受眾事情的來龍去脈了。受眾有可能是委託人，也有可能包括更大範圍的利益團體與利害關係人。範圍的擴大對分析人員來說可能並不是什麼壞事。這類演說可能只有一次，也可能只是為獲取長期支持而進行的初步演講，後面還要經歷很多次。

尤金·巴達克總結提煉的政策分析八步法，簡單實用，為讀者提供了一種進行政策分析的實用工具，能夠引導學生去理解和分析真實世界中的公共政策，促進政策分析人員不斷提升政策分析能力和水平。

本文選摘自

政策分析八步法（第三版）

尤金·巴達克 著

謝明 等 譯

中國人民大學出版社

2020年1月

《政策分析八步法》一書是美國藝術與科學院院士、知名政治科學家尤金•巴達克教授的代表作品。在本書中，作者構建了一個經典的政策分析框架，即“政策分析八步法”，將政策分析分解為八個具體的步驟——定義問題、收集資料、構建選項、選擇標準、預測結果、權衡得失、做出決定、總結陳述，為政策制定者、政策分析者和公共政策相關專業學生提供了一個極其實用的政策分析工具。作者認為，政策分析應以定義問題開始，以對最後決定做出解釋告終，但需要牢記的是，政策分析工作並非線性過程，而是一個反覆思考、不斷反饋並逐漸修正的過程。本書是巴達克教授數十年來在政策分析領域教學和實踐經驗的總結，並一直是加州大學伯克利分校公共政策學院的核心教材，深受教師和學生的歡迎，已成為公共政策及相關專業學生和政策分析人員的必讀書。

名家名譯：本書為美國知名政治科學家尤金•巴達克教授的代表作品，由我國知名公共政策學者謝明教授領銜譯介。

影響力強：

簡單實用：本書為讀者提供了一種簡單實用的政策分析工具，有助於讀者更好地理解和分析真實世界中的公共政策，從而提高政策分析能力。

本書作者

尤金•巴達克（Eugene Bardach）美國藝術與科學院院士，加州大學伯克利分校公共政策學院教授。巴達克教授是一位博學而具有廣泛教學和研究興趣的政治科學家，其研究重點主要集中於政策執行和公共管理領域，尤其專注於領導力與管理、政策執行、社會管制等領域。巴達克教授具有豐富的教學經驗，長期在加州大學伯克利分校公共政策學院講授政策分析課程，還曾就職於美國內政部政策分析辦公室。這些經歷使其不僅具有紮實的政策分析理論功底，更具備豐富的政策分析實踐經驗。巴達克教授在公共管理與公共政策領域著述頗豐，《政策分析八步法》一書為其代表作品，在該書中，他提出了著名的“政策分析八步法”。因其在政策分析方法領域所做的創造性貢獻，巴達克教授獲得了

本書主要譯者

謝明 中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，曾任中國人民大學公共政策與公共安全研究所所長。主要研究領域為公共政策基礎理論、政策分析的基本方法、公平分配理論、政府決策機制等，主要講授公共政策分析、公共管理、公共政策研究前沿、科學決策等課程。主要著作包括《政策透視》《公共政策導論》《公共政策分析概論》等，並譯有《理解公共政策》《公共政策分析導論》《政策分析八步法》等。

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