经典案例之行政协议之诉的疑难点及注意事项
案情简介：
2008年9月17日，殷某以户主身份作为被拆迁人，宿松县土地收购储备中心作为拆迁人，共同签订了《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），殷某选择了安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房的补偿方式，另有奖金、搬迁费等，协议中均有明确约定，但却没有关于履行的期限以及违约责任等的明确约定。然而拆迁人在签订协议后，仅安置了原告宅基地以及支付了协议约定的货币，迟迟未安置商城门面房。殷某多次找拆迁人要求尽快对其进行安置，但拆迁人却寻找诸多借口推辞。一晃十年过去了，门面房安置事宜毫无进展，殷某无奈只能委托律师维权。
疑难问题：
律师接受案件委托后，经过调查了解，发现该案存在以下疑难问题：
1、与殷某签订协议的原拆迁人宿松县土地收购储备中心早已不再负责涉案拆迁项目的具体实施，几经辗转之后，涉案拆迁项目的拆迁负责人已经变成宿松县下设的事业单位东北新城管委会，如果要求履行拆迁补偿协议，履行的主体应当是谁？
2、殷某签订拆迁补偿协议的时间在2008年，距今已有10余年之久，如果要求履行拆迁协议，是否已经超过了诉讼时效，丧失了胜诉权？
3、如果殷某要求拆迁人履行拆迁补偿协议的诉请成立，能否主张拆迁人承担违约责任？如成立，违约责任又该如何计算？
律师观点：
1、关于履行协议主体的问题：
2008年，殷某签订拆迁补偿协议时的拆迁人是宿松县土地收购储备中心，但是本律师经中国裁判文书网搜查到案例（2015）松民一初字第00997号民事判决可知，自2012年起，宿松县东北新城辖区内以前由其他部门组织实施的拆迁安置工作改由宿松县东北新城管委会负责，而东北新城管委会作为被告的内设事业单位，系接受宿松县人民政府的委托负责东北新城辖区内的房屋拆迁安置工作。另外，按照《土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此可见，宿松县境内仅有作为县级人民政府的宿松县人民政府才有征收土地的法定职权。因此，不论是从法律规定还是实施拆迁行为的操作主体来看，宿松县人民政府都是拆迁补偿协议一方当事人宿松县土地收购储备中心的权利义务承接主体，负有安置商城门面房的法定职责，应当由其履行拆迁补偿协议的相应义务。
2、关于诉讼时效的问题：
本案系因拆迁人未完全履行宿松县土地收购储备中心与殷某拆迁补偿协议而引发的诉讼。而拆迁补偿协议属于行政协议，兼具行政性和合同性。而现行法律及司法解释仅规定了行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，行政相对人可以起诉行政机关承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任，但是并未就履行行政协议的起诉期限作出具体规定。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”同时，第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”回归到本案来看，殷某与拆迁人签订的拆迁补偿协议并未约定宿松县土地收购储备中心向殷某安置商城门面房的具体期限，根据《合同法》第六十二条第四款的规定：“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”换言之，殷某可以随时要求拆迁人履行安置门面房的合同义务。只有当拆迁人明确向殷某表示不履行义务之日，殷某才会知晓其权力被侵害，由此殷某向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间也才开始计算。而本案中，拆迁人自始至终没有明确表示过不予分配殷某门面房。因此，殷某要求拆迁人履行拆迁补偿协议的相关义务不存在诉讼时效过期的问题。需要强调的是，如果拆迁人以诉讼时效过期为由不予安置门面房，将会导致大量的被拆迁人的合法权益受损，这显然不符合执政为民的行政原则，也必将违背“有征收必有补偿”的行政征收本质，造成了被拆迁人基本居住和生存权利无法保障的窘迫局面。
3、关于拆迁人是否应当承担违约责任的问题：
殷某签订拆迁补偿协议的时间是2008年，而拆迁人履行门面房安置的商城门面房已于2012年陆续建成，大部分被拆迁人业已于2014年获得了安置，即拆迁人至少在2012年便具有履行安置原告商城门面房的客观条件和事实基础。但是拆迁人却故意对原告一再托辞推延不予安置，已经超出了合理履行期限，根据《合同法》第一百零七条 ：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”同时该法第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”本案中，对于殷某具备获得安置门面房的时间即2012年至今已经长达7年之久，相较于其他已经正常安置门面房的被拆迁人，殷某丧失了获得这7年出租门面房或者经营门面房可获得的预期收益。因此殷某参照同类型门面房可获得收益的市场价主张要求拆迁人支付相应的违约金合乎情理。
法院判决概要：
一、被告宿松县人民政府在本判决生效后一个月内与原告殷某办理商城门面房购置手续；
二、驳回原告殷某的其他诉讼请求。
律师建议：
安庆市中级人民法院经审理后，几乎全盘采纳了本律师关于被告主体资格以及诉讼时效的观点，但是并未支持殷某要求被告承担违约责任的诉讼请求，对此，本律师认为，除了一定的行政干预因素以外，殷某与拆迁人签订的拆迁安置协议对于履行期限、违约责任等事项约定的不明确也存在很大关系。
建议：与政府/行政机关签署行政协议尤其是拆迁/征收补偿安置协议时，一定要在协议中明确政府等给付补偿款项、履行安置义务的具体条件、截止期限，约定具体的违约责任，以督促政府相关部门及时履行补偿安置义务，避免政府等基于强势地位迟迟不予履行，损害自己的利益，并增加诉累。
（承办人：京益律所郭琴婷、王保国）
閱讀更多 劉光明律師 的文章
