在抗擊新冠狀病毒疫情期間，為了擴大醫療場所、提高救治效率，有的地方政府臨時徵用了黨政機關的樓堂館所或公立學校學生宿舍。其實，政府對這些國有財產無需採取徵用的方式，直接採取調用或使用的方式就可以了，因為政府代表國家徵用的只能是非國有財產。目前的一些有關征用的規定和措施不符合或不完全符合憲法有關征用的規定，混淆了調用和徵用的區別，把本來可以直接使用的更加高效的調用手段而誤當作徵用來使用，使得本來可以提高效率解決突發公共衛生事件的行動放緩。
為了準確區分徵用與調用，有必要從憲法方面準確理解徵用條款的規範內涵，即《憲法》第10條第3款和第13條第3款。
01
憲法第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。” 城市土地屬於國家所有，城市郊區和農村的土地屬於集體所有。國家對國有土地無需採用徵收或徵用手段，直接進行劃撥就可以了。徵收主要針對農村集體土地的所有權，徵用主要針對農村集體土地使用權和個人的土地使用權。這一條的徵收徵用的對象是集體土地所有權或使用權、個人土地的使用權，換句話說，土地徵收徵用的對象只能是非國有土地。
02
《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。”這一條規定的是對公民私有財產的徵用，也就是說，可供徵用的財產是有特定範圍的，就財產徵用而言，只是在徵用公民私有財產時才能使用徵用的方式，對於國有財產無需使用徵用方式，憲法沒有規定對國有財產可以進行徵用，因為國有財產本身就屬於國家所有，由政府代表國家行使所有權，國有資產管理部門及其他部門行使監管權，由國有企業事業單位經營。《憲法》徵用條款的公民私有財產應當理解為既包括公民個人財產，也包括個體經濟、私營經濟、外資企業等非公有制經濟組織的財產。
通過對憲法第10條和第13條的分析，我們可以得出結論，徵收和徵用的對象只能是針對非國有財產的。下面重點從憲法角度討論相關法律所規定的徵用的合憲性問題。
根據憲法，規定了徵用的法律大約有11部，即《突發事件應對法》、《傳染病防治法》、《反恐怖主義法》、《國家情報法》、《國防交通法》、《反間諜法》、《軍事設施保護法》、《物權法》、《防震減災法》、《立法法》、《戒嚴法》，但完全符合憲法有關征收徵用條款的只有1部法律——《立法法》。《立法法》第8條在規定法律保留的事項中的第7項是“對非國有財產的徵收、徵用”，《立法法》精準地把握了憲法規範的內涵。但是其他法律都或多或少地與《憲法》有關征用條款相牴觸，最突出的問題是不對國有財產和非國有財產作出區分，將國有財產和非國有財產都作為徵用的對象，混淆了徵用和調用的區別，把本來可以使用調用的應急方式卻錯用為徵用的方式，調用的方式與徵用的方式的主要區別在於調用更加迅速，政府可以通過直接命令指揮的方式來實現國有財產的調配、使用等，也沒有必須補償的憲法限制。
例如，《傳染病防治法》第45條第1款規定：“傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備。”
“緊急調集人員的，應當按照規定給予合理報酬。臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還。”
這裡的“臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備”顯然沒有作國有和非國有財產的區分，對於國有的房屋、交通工具以及相關設施、設備，國務院有權直接調用，也不是必須給予補償。
再例如，《突發事件應對法》第12條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以徵用單位和個人的財產。被徵用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還。財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。”
第52條規定：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人徵用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，……”
該法將“單位和個人的財產”作為徵用的對象，同樣沒有區分國有財產和非國有財產。
此外，該法中“財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償”的規定也不符合憲法的規定，首先要看被徵用對象是否是國有財產，如果是國有財產，補償不是必須的，政府說了算，可以補償，也可以不補償；其次如果是對非國有財產的徵用，補償是必須的，“毀損、滅失”不是補償的前提條件，可以是衡量補償額度的一個重要因素。
與此相類似的還有《反恐怖主義法》第78條規定的徵用對象是“單位和個人的財產”，《國家情報法》第17條第2款規定的徵用對象是“有關機關、組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建築物，必要時，可以設置相關工作場所和設備、設施”，《國防交通法》第7條規定的徵用對象是“民用運載工具、交通設施、交通物資等民用交通資源”，並規定“有關組織和個人應當予以配合，履行相關義務”。《軍事設施保護法》第13條規定的徵用對象是“土地、林地、草原、水面、灘塗”，《物權法》第44條規定徵用對象是“單位、個人的不動產或者動產”；《戒嚴法》第17條規定的徵用對象是“國家機關、企業事業組織、社會團體以及公民個人的房屋、場所、設施、運輸工具、工程機械等”。《防震減災法》第32條規定徵用對象是“房屋、運輸工具和通信設備等”。
綜上，建議全國人大常委會對涉及徵用的這些法律條文進行合憲性審查，並修改相關法律條文，但考慮到全國人大常委會不可能立刻修改相關法律，而目前抗擊新冠狀病毒的任務又特別緊急，所以，建議在全國人大常委會審查和修改相關法律之前，執行《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的國家機關依據憲法徵用條款來解讀這些法律以及其他法律的徵用條款，準確區分“徵用”與“調用”，充分用足“調用”方式，免去不必要的“徵用”，以便於提高抗擊新冠狀病毒疫情的工作效率。
作者：王磊，北京大學法學院教授、博士生導師，中國憲法學會副會長
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