作者：郭擁軍 中國現代國際關係研究院涉臺事務研究中心主任、美國研究所副所長，博士，研究員
特朗普政府進入第二年後，中美關係出現險惡之勢。美國祭出232調查、301調查，氣勢洶洶地對中國輸往美國的商品徵收高額關稅，試圖以此減少正常經貿關係產生的貿易逆差。然而，兇險之勢遠不止於此，美國在臺灣問題上的最新挑釁才是對中美關係基石的侵蝕。
圖謀改變美臺關係性質
2018年3月16日，特朗普總統在白宮簽署多項法案，其中包括一項僅從名稱就足以挑動兩岸所有中國人神經的法案——“與臺灣交往法案”。這是繼1979年中美建交之際美國製定的《與臺灣關係法》後，第二個以“臺灣”命名的專項法律。
和美國很多冗長的法律相比，“與臺灣交往法案”很短促，僅有三頁多一點，具有實質意義的核心內容更短。該法第三條第二款的表述如下：
“政策聲明：以下內容應可作為美利堅合眾國的政策：
（1）允許美國政府所有層級的官員，包括負責國家安全事務的內閣級官員、將級軍官及其他行政部門官員赴臺，會見對口的臺灣官員；
（2）在對其尊嚴給予恰如其分尊重的前提下，允許臺灣高級別官員進入美國，並會見國務院、國防部及其他內閣機構的美國官員；
（3）鼓勵臺北經濟文化代表處及臺灣在美設立的其他機構開展活動，包括舉辦有美國國會議員、聯邦/州/地方政府各級官員、臺灣任何高官參加的各種活動。”
寥寥數語，卻嚴重違反一箇中國原則和中美三個聯合公報，挑釁中國的核心利益。
自1949年以來，臺灣問題就一直是橫亙在中美之間、具有“否決權”的關鍵議題。中美建交前後，三個具有國際法效力的聯合公報一定程度上妥善處理了臺灣問題。在1978年的中美建交公報中，美國表示“承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。”這裡明確將中美建交後的美臺關係定性為非官方、民間性質。按照這一定性，美臺官員之間不能進行任何形式、任何層級的往來。
“與臺灣交往法案”顯然試圖通過推動美臺軍政官員之間的雙向往來，以法律形式白紙黑字、堂而皇之地改變美臺關係的性質。按照上面的條款，不但美國官員可以去臺灣“洽談公事”，臺灣官員也可以去美國；不但行政官員可以會談，軍事將領、國防官員也可以；不但低級官員可以會談，最高級別的官員也可以。這些條款倘若徹底付諸實施，例如美國邀請臺灣當局領導人訪美或者美國總統登上臺灣島，美臺就完全不是“非官方關係”，而幾乎是恢復“正式外交關係”。臺灣政治大學國際事務學院副院長黃奎博指出，“與臺灣交往法案”形同打破《與臺灣關係法》中“人民對人民”交流的定義，而拉到官方層級。淡江大學戰略研究所副教授、陸委會前副主委黃介正則表示，美臺斷交以來美國長期遵循一箇中國政策，具體內涵是“一法三公報”，即《與臺灣關係法》和中美三個聯合公報；特朗普簽署“與臺灣交往法案”改變了政策框架，美國的一中政策已經邁向“兩法三公報”。
路線圖呼之欲出
“與臺灣交往法案”剛剛成法，美臺一些人士就急不可耐地提出落實該法的細則、路線圖。美國前副國務卿阿米蒂奇領銜的“2049計劃”拋出題為“大變局中的美臺關係：邁向更美好的未來”報告，認為美臺官方目前的交流層級和節奏根本不夠、應該予以升級。為此，“美國民主選舉產生的最高級別的官員都應該與其在臺灣的對口同事機制性地、定期接觸”，美國助理國務卿和助理國防部長近期應赴臺進行年度會晤，內閣級別的官員要機制性地訪臺，甚至特朗普和蔡英文“應尋找機會、進行會晤”。
在島內，臺前駐美官員林正二在《自由時報》撰文呼籲“善用‘與臺灣交往法案’、提升臺美關係”，具體提出七項主張，包括通過與美國智庫、外交和國安機構合辦研討會，為臺灣外事、防務、經濟部門負責人赴美搭建平臺，促成其訪問美國國務院、國防部、商務部並參觀軍事設施。馬英九時期的臺駐美機構負責人沈呂巡更結合近期可能事件，依次列出臺灣應爭取的具體清單：6月美國在臺協會臺北辦事處新館落成，美國派內閣級官員或國務院高層出席；今年“漢光演習”，美國派現役將領帶隊觀摩；臺副領導人陳建仁9月率領所謂“加入聯合國宣達團”赴紐約活動；蔡英文和臺行政管理機構負責人賴清德分別在年內或任內訪問母校康奈爾大學、哈佛大學，同時訪問華盛頓並會晤美國高層；臺“外交”、防務部門負責人年內到華盛頓洽公，視察駐美機構；駐美人員可進入現在仍受到限制的美國官署洽公。
特朗普政府蠢蠢欲動
“與臺灣交往法案”主要是由美國國會兩院推動形成的。該案由眾議員夏波特2017年1月13日提出後，相繼獲得81名眾議員的聯署支持。法案2018年1月9日在眾議院以呼聲表決形式通過，2月28日在參議院以無異議表決方式通過。在經特朗普簽署成為第115-135號公法後，具體如何實施就落到行政當局身上。
3月1日，就在“與臺灣交往法案”的立法程序進入總統簽署階段後，美國行政部門就此做了表態。國務院東亞局發言人表示，按照美國憲法，行政部門和國會是獨立且分離的政府部門，雙方在制定和實施美國外交政策上都扮演重要角色，但任何一方都不可以控制或代替另一方發言。這樣的表態似乎有與國會表達不同意見甚至唱反調的意味，似乎特朗普不會在法定日期內主動簽署該法案，而將採取令其自動生效的不作為做法，在不開罪國會、不影響該法生效的前提下婉轉地表達不同意見。3月16日之前，在特朗普集中籤署的一批法案中確實沒有將“與臺灣交往法案”納入，更加強化了外界的這種想象。然而，3月16日，在自動生效的最後一刻，特朗普還是簽署了這一法案。
美國在臺協會前理事主席卜睿哲對特朗普此舉頗有不解，表示難以解讀其想傳遞什麼訊息，但原則上可能是想改善與臺灣的關係。實際上，特朗普傳遞的訊息、信號還是很好解讀的。他顯然背書了國會兩院的一致意見，有意落實該法關鍵條款；中間或許有所猶豫，但經過商人式的權衡最終還是做了選擇。而且，這種深思熟慮後的做法更強烈地代表了其政策的現時選擇和未來走向。何況，在提升美臺官方互動層級方面，特朗普本人有過令人難以忘卻的赫然紀錄。早在2016年12月，當選總統僅三週，特朗普就在沒有任何法律依據、沒有任何前例的情況下，悍然與臺灣當局領導人蔡英文通電話，以實際行動挑戰一箇中國政策。何況，一年來，從退出《跨太平洋夥伴關係協定》到閃電解職國務卿蒂勒森等，特朗普在一系列內外議題上淋漓盡致地展現了其不可預測、顛覆性的執政風格。由此展望，特朗普本人儘管在“與臺灣關係法案”的前期立法過程中並未積極鼓吹，但商人的精明、本能完全可能推動他順水推舟，在未來將該法作為與大陸博弈的籌碼而加以運用。曾參加2015年“習馬會”的臺灣政治大學名譽教授邱坤玄認為：“該法涉及的是臺美雙方官員互訪議題，已經突破了《與臺灣關係法》界定的非官方關係限制。即使宣稱‘與臺灣交往法案’沒有法律約束力，但是潘多拉盒子一打開就有向上發展的可能。何況以特朗普不可預測的特質，有了法律依據，隨時都可以做出突破性安排，作為遏制中國的籌碼。”
不僅特朗普本人，其團隊核心成員也可能對法案的簽署起到推波助瀾的作用。就在簽署“與臺灣交往法案”之際，特朗普對執政團隊進行了上任以來最大一波調整。先是國務卿蒂勒森在出訪非洲途中被羞辱性地解職，改由中央情報局長蓬佩奧接任。接著，總統國家安全顧問麥克馬斯特被替換，代之以前副國務卿、前駐聯合國大使博爾頓。新換上的這兩人都是保守派中的保守派，在兩岸之間支持臺灣。2016年蔡英文當選臺灣領導人時，時任眾議員的蓬佩奧專門發佈聲明和推特表示祝賀。他也多次投票支持臺灣以觀察員身份加入國際刑警組織、國際民航組織。民進黨當局對其的打分是“非常友好”。
而博爾頓則更可能是“加油門”的角色，因為其一貫的主張與“與臺灣交往法案”中的有關條款極為契合。2016年1月蔡英文剛當選，他就在《華爾街日報》刊文，主張美國政府在國務院正式接待臺灣官員、提升美國在臺協會臺北辦事處位階到“正式外交代表團”、正式邀請臺灣地區領導人到美國訪問、允許美國最資深官員到臺灣處理公務，最後是全面恢復“外交承認”。特朗普與蔡英文通話在招致美國戰略界主流一片批評後，博爾頓卻公開力挺，聲稱臺灣符合“國家的定義”，當“民主國家領袖”致電時美國總統就應該接聽。2017年，特朗普正式就職前夕，博爾頓又揚言一中政策是1972年的事，現在是美國對一中政策表達不同看法的時候。如此立場，博爾頓一定會張開雙臂擁抱“與臺灣交往法案”，儘可能創造條件付諸實施。
另外，在美國的“臺獨”組織也將不遺餘力地予以推動。“臺灣人公共事務協會”早在2004年就針對美臺高層互訪議題提出相關主張，之後持續推進，到2015年提出“與臺灣交往法案”立法主張，並積極遊說美國國會。這次該法得以成法，“臺灣人公共事務協會”可謂得償夙願、大受鼓舞，未來勢必將遊說重點轉為具體實施。該會總會長郭正光直呼“草根外交奏效”，表示“我們在國會倡議臺灣的腳步永不停歇，對臺美關係提升與維護的工作永不間斷，春天的三月，Let’s March for Taiwan!!!”有了“與臺灣交往法案”的蔭庇，這些在美國的“臺獨”組織勢必更加有恃無恐地在華盛頓開展活動。
中美關係和兩岸關係或陷入險境
在1982年的“八一七公報”中，美國重申：“無意侵犯中國的主權和領土完整，無意干涉中國的內政，也無意執行‘兩個中國’或‘一中一臺’政策。”“與臺灣交往法案”與此完全牴觸，蓄意將美臺關係在性質上從非官方改變為官方，在交往層級上無限上綱、上不封頂，是以國內立法形式公然侵犯中國領土和主權完整，干涉中國內政，製造“兩個中國”“一中一臺”。美臺關係的這種惡性變動趨勢，破壞著中美關係的穩定結構，進而也惡化著業已陷入僵局、處於下行通道的兩岸關係。
2017年12月以來，特朗普政府相繼出臺了《國家安全戰略報告》《國防戰略報告》《核態勢評估報告》等，將中國定位為“修正主義大國”“競爭對手”，闡述一中政策時強調《與臺灣關係法》而不提中美三個聯合公報。在美國政界如此戰略思維下，在中美經貿矛盾白熱化態勢下，在朝鮮半島局勢瞬息劇變下，“與臺灣交往法案”儼如一把懸在中美關係和兩岸關係頭上的達摩克利斯之劍，馬鬃隨時可能斷開，劍隨時可能掉下來。
而對中國而言，臺灣問題是核心利益。3月20日，習近平在第十三屆全國人民代表大會第一次會議閉幕式上發表重要講話時指出：“維護國家主權和領土完整，實現祖國完全統一，是全體中華兒女共同願望，是中華民族根本利益所在……中國人民有堅定的意志、充分的信心、足夠的能力挫敗一切分裂國家的活動！中國人民和中華民族有一個共同信念，這就是：我們偉大祖國的每一寸領土都絕對不能也絕對不可能從中國分割出去！”因此，一旦美國讓這把達摩克利斯之劍掉下來，中美必然迎來比經貿戰更加嚴重、更加難以調和的矛盾衝突，雙方關係勢必掀起驚濤駭浪，兩岸關係也將隨之風雨飄搖。
（本文首發於《世界知識》雜誌2018年第8期。）
