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赵剑治、欧阳喆：战后日本对外援助的动态演进及其援助战略分析 ——基于欧美的比较视角

作者：赵剑治，复旦大学国际关系与公共事务学院讲师；欧阳喆，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生

内容提要：国际发展援助模式的比较和演进一直是国际政治经济学领域的重要研究课题。同样重要的是对不同路径选取背后的战略考量。随着中国对外援助的迅速增加，如何借鉴他国经验和教训来优化中国对外援助正变得日益重要。日本的对外援助一直是国际学界和政策界关注的重要议题，这不仅是因为其在提供国际发展援助上的长期巨大体量，更在于其虽在意识形态和地缘政治范畴属于西方阵营，却具有不同于欧美且相对独立的国际发展援助政策，因而日本对外援助是一个有价值的参考系。文章基于日本近60年来的国际发展援助数据，采用比较分析框架，对日本二战后对外援助的动态演进进行了翔实的数据分析。文章认为，日本对外援助数据显示出其具有三个明显不同的阶段，而这三个阶段与其1954年加入“科伦坡计划”以来经历的探索发展期、谋求政治大国期、独立风格成型期高度契合。文章通过探讨其不断演进背后的战略考量，有助于理解日本战后国际发展援助的动态路径演变及其背后国际形势和日本国内发展之间的内在逻辑，对优化中国对外援助提供了重要的研究基础。

导 论

二战结束后不久，日本即开始了对外援助。作为一个被国际社会限制不能采用军事手段的国家，对外援助成为日本重要的外交武器。时至２０１８年，日本依然是世界上至关重要的援助大国，是亚洲第一个加入经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)的经济体,也是亚洲第一个加入OECD 开发援助委员会(DevelopmentAssistance Committee, DAC)的经济体。在一个主要由欧美国家组成的国际援助组织里，日本的地位举足轻重。1989年,日本成为DAC中提供政府开发援助(Official Development Assistance, ODA)最多的国家,远超欧美各国并维持这一地位几近十年｡战后日本开始提供对外援助的60多年里，其对外援助可以分为哪几个阶段？每个阶段在援助的地区和援助的领域上的分布有什么特点？与欧美等其他国家相比，其援助有什么不同？影响日本从援助的上一个阶段进入下一个阶段的国际和国内动因是什么？日本提供对外援助背后的利益考量、援助理念和约束条件是什么？呈现出什么样的对外风格和政策特点？对这些问题的深入探讨，将有助于明晰日本战后对外援助演进背后的战略考量，厘清该战略演进和国际形势的变化与日本国内发展之间的内在逻辑。

随着中国经济的不断发展以及中国与世界其他国家和地区的联系不断加深，对外援助已成为中国与受援助国家和地区重要的外交媒介，对外援助在中国国家战略中的地位不断提高。中国一直以发展中国家的身份定位对其他国家和地区提供对外援助，强调“南南合作”的对外援助框架，在援助理念上一直强调对外援助“不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利”的原则。中国的对外援助实践在国际上既有友好的赞扬也有尖锐的批评，而这一切都与日本对外援助的发展在历史上有惊人的相似。因此，深度分析和解剖日本对外援助的发展历程，总结其经验和教训，对中国优化对外援助具有重要的意义。

国外学界对于日本对外援助的研究比较丰富，而国内学者在此方面的探讨较少。综合来看，国内外相关研究存在的不足主要表现在：一是在日本对外援助的战略分析方面，历史梳理不够细致；二是在探讨日本对外援助的论据使用上，缺乏对现有翔实援助数据的充分使用和系统展示。本文将以1992年和2015年日本发布的《政府开发援助大纲》和《开发合作大纲》两大ODA纲领性文件为界，结合日本相应阶段对外援助的战略特点,将日本战后对外援助的发展分为探索发展期､谋求政治大国期､独立风格成型期三大时期,并通过对1960年以来日本､美国和西欧国家的对外援助数据的系统展示和比较,来呈现日本各个阶段对外援助的特点｡

本文的创新和贡献在于，通过数据支撑，对日本战后对外援助的发展进行了系统的历史梳理和分析，并通过与欧美等国对外援助的比较，总结了日本对外援助的突出特点。本文的主要结论是，其可以区分为三个明显不同的阶段，每个阶段都有着相应的高度契合的援助战略主题：探索发展期、谋求政治大国期、独立风格成型期；尽管日本是OECD DAC体系中的重要援助大国,日本的对外援助在实践中却与以欧美主导的DAC理念不完全相符———日本一直有其基于自身援助战略的理念和特点；日本在其对外援助的动态演进中，也一直有三个贯穿始终的突出特点：地域上以东南亚为大本营，目标上从不放弃经济利益，外交上服务于政治大国的理想。本文为研究对外援助提供了一定的新视野、新论据和新方法，对于把握日本对外援助的战略意图和预测日本未来对外援助发展的走势，都具有比较重要的参考价值。

本文主要分为六部分。导论部分概述本文的基本研究框架，第二部分总结国内外学者关于日本对外援助的研究成果和不足，第三至五部分基于历史分析和数据展示，系统梳理日本对外援助相对于欧美动态演进的三个阶段，最后对日本对外援助政策进行简单评价并总结全文。二、国内外研究概述

1954年，日本加入“科伦坡计划”成为国际援助国。此后，伴随着战后重建和经济腾飞，日本的对外援助也开始蓬勃发展，于1989年成为了世界第一大援助国，并维持这一地位几近十年。作为一个非欧美的OECD DAC援助大国，又对中国提供过长期援助，日本对外援助的实践引起了海内外的广泛关注。目前，除了整体介绍日本对外援助的综合性专著外，对日本对外援助的讨论主要集中于以下几个方面。

（一）国家利益视角

从国际关系的视角考虑，国家利益一直是审视对外援助的核心要素。正如现实主义大师汉斯·摩根索所指出的那样，尽管一国对外援助的形式多种多样，但归根结底，所有形式的援助都是政治性的，本质上都是为了维护和促进国家利益。在考量日本的对外援助时，国家利益也必然是重要的视角。

林晓光认为，对外援助是日本政府“扬长避短的战略选择”。日本作为战败国，受和平宪法的限制，无法将军事作为外交武器，为维护和扩大本国的国家利益，经济外交因此成了日本的必然选择。朱凤岚指出，由于在战后不能采用军事手段，日本对外援助不仅是实现其国家战略不得不使用的特殊经济手段，更是其获取国家利益的重要工具，日本对对外援助的大幅支出是因为对外援助的“产出”要远高于“投入”。丹尼斯·亚苏莫通过梳理日本对外援助的历史后指出，在20世纪80年代,对外援助从日本众多政策中脱颖而出,成为维护其国家利益的外交政策的核心。与军事或贸易相比，对外援助作为日本可以自主掌控的外交工具不易激起与他国（尤其是美国）的摩擦或冲突，在实践中有效地实现了日本的外交目标，获得了国际和国内的广泛支持，提高了其国际地位，且向日本展示了一条理想的、非军事的、积极有为的通往国际大国的可行路径，这些因素极其契合日本的国家利益，共同促进日本成为自我强化式的援助大国。

经济利益一直是日本对外援助的重要目标，这在其对外援助初期表现得尤为明显。日本通过对外援助进军受援国市场，推动当地基础设施建设，进而推动日本对外投资和贸易的发展，从而推动了其经济的发展。经济利益是日本对外援助的重要动力，这在学界已经达成共识，甚至在早期的日本对外援助研究中，约翰·怀特认为对外援助中基本不存在非经济因素的动机。

政治与安全利益是日本对外援助的另一大目标。威廉·布鲁克斯和罗伯特·奥尔指出，日本不能使用军事力量却承受着世界军事动荡对本国政治与安全的威胁，通过巧妙地使用对外援助来保障对日本具有政治与安全意义的国家和地区的和平与稳定，对日本具有重大的意义。五十岚武士认为，日本对外援助逐渐转向政治与意识形态利益，反映了日本有意维护西方国家主导的国际秩序的意图。丹尼斯·亚苏莫指出，自20世纪70年代末至80年代初以后，日本对外援助在实践上趋于政治化，不再局限于经济与商业利益。这种政治化还蔓延到安全领域，反映在日本的“全面安全保障”(comprehensive security)的主张，即通过对外援助来全面保障日本的经济与军事安全。

（二）援助理念视角

援助理念(aid philosophy)是一个国家实行对外援助的准则。这些准则反映了一国对外援助的视角和对外援助的逻辑。如前所述，学界对于国家利益的探讨是理解日本对外援助的重要视角。然而，国家利益具有不同的侧面，随着历史的推进，国家利益的侧重点也在不断演进，这与国际形势和国内自身发展情况密切相关。因此，对国家利益的考察离不开对历史情境的分析。但大多数现有的研究仅将历史情境作为背景介绍一笔带过，缺乏对特定具体历史情境下的国际形势和国内发展情况的分析，缺乏特定历史情景是如何影响日本对外援助的分析，同时对国家利益考量的机理也缺乏足够的分析。

艾玛·马德斯利区分了以DAC为代表的传统西方发达国家和新兴国家的两种援助理念。前者强调对外援助的慈善性质和道德义务，认为发达国家应当提供不求回报、单方面的转移支付来帮助不发达国家。后者则强调与同属第三世界国家的受援国建立一种平等的伙伴关系，寻求合作共赢的机会。服部智久认为，发达国家对发展中国家看似不求回报、单方面资源输出的援助并非是无偿的，发达国家这种赠予式的援助事实上给予其凌驾于发展中国家之上的某种道德优越性，使得受援助的发展中国家有某种至少在意识形态和政治立场上要依附于发达国家作为报答的义务。福田咲子和志贺博明通过援引服部智久关于对外援助的道德性质的论述，分析了援助国和受援国之间这种由于援助产生的互动关系对于对外援助的影响，并通过研究日本对外援助的发展过程后提出，尽管日本属于欧美阵营且是DAC的重要成员,但在努力遵循DAC规范的过程中并非完全认同其理念,其强调受援国的自主性和与受援国的经济合作和共同发展,日本的援助理念更接近新兴国家的对外援助理念｡一些日本学者的论述也体现了这一援助理念。久保田勇夫认为，日本对外援助既是出于人道主义关怀，又可以从中获得经济回报并提升日本国际形象。西川吉光则从另一个角度指出，日本的繁荣依赖于国际的繁荣与稳定，因此，对发展中国家的援助也是对日本自身的帮助。欧美一些学者的研究从另一个角度表达了类似的观点。对于日本对外援助过于关注地缘经济利益和较差的援助质量，欧美国家一直批评较多，在1989年日本成为世界上最大的援助国后，这些批评更达到了一个顶峰。在各种考量下，日本提出要提高援助质量，更加强调对人的关怀，并在1992年首次颁布的《政府开发援助大纲》中明确提出了这一点。通过分别考量日本对各国的援助概况以及对菲律宾的一个乡村生活改善计划后，史蒂夫·霍克和张光以及亨利·斯彻文思指出，尽管日本政府提出要不断提高援助质量，但实际上作为并不多，日本对外援助中的经济考量仍然占相当大的比重。这反映了日本在援助理念上尽管表示要遵循ＤＡＣ的规范，但在实际上仍然强调对外援助的经济互利。

援助理念作为对外援助原则标准与方式方法的宣传，对内契合国家对外援助战略的内在逻辑，对外可以为对外援助的实践争取国际支持与合法性。现有对日本对外援助理念的研究大多集中于考察日本对外援助的质量，侧重考量经济利益与道德帮扶两方面孰轻孰重。现有研究较少从日本援助理念的角度进行分析，即没有分析作为西方盟友一员的日本是如何一方面在西方语言体系下宣扬其援助理念，另一方面又为其援助战略独立发声及复杂互动。

（三）援助特点视角

日本对外援助自身有很多特点，许多学者从这些特点出发分析了日本的对外援助。

首先，日本的对外援助与经济发展联系紧密。日本的对外援助、贸易与投资三者齐头并进，共同促进了日本经济的发展，这种模式被称为“三位一体”(trinity approach)，已被日本官方认可并被学术界广泛讨论。

其次，日本对外援助的国内机制也受到关注。霍克和张提出，日本在提高援助质量和追求援助的经济利益这两大目标上相互“龃龉”的事实反映了其国内不同机构之间的博弈。外务省希望提高日本的国际地位，因而主张提高援助质量；而通产省主要代表日本商界的利益，强调对外援助的经济目标。坚田绪里继承了这一观点，并认为国内民众的意愿和国际社会的压力使得这一博弈变得更加复杂。平田庆子还考察了日本大藏省（现日本财务省）、日本国际合作署、日本海外经济协力基金以及非政府组织（NGO）等机构在日本对外援助方面的影响。

再次，日本在国际援助方面取得的突出成就，也引起了部分学者的思考。自1993年日本成功举办第一届东京非洲发展国际会议以来，日本在非洲发展议题上就一直发挥着重要的作用。松尾渡边通过对第四届东京非洲发展国际会议的分析指出，该会议的成功举办表明了日本的对外援助从过往的遵循国际惯例变得越来越有自主性和灵活性，日本对非洲的大力援助有利于加强日本与非洲国家的联系，有助于赢得非洲国家在国际舞台上的政治支持并拓展与非洲国家的商业合作机会。石川滋等日本学者则认为，在目前普遍贫穷和落后的情况下，日本自身从发展中国家步入发达国家的经验对于广大非洲国家具有较大的借鉴意义，值得向非洲推广。日本也是关注全球环境问题的重要主导国家。穆尼尔·侯赛因·摩尼指出，全球环境问题是国际社会一直关注的重要话题，也是联合国的重要议题，但是之前并没有出现主动承担领导责任的国家。日本作为世界上最大的援助国之一，长期致力于援助国际环境项目，又在其国内改善环境方面取得了突出的成绩，这些因素使日本站出来为世界环境问题发声，并获得了国际社会较大规模的支持与好评，成为该议题上的主导国家。

最后，援助特点是援助战略外在的表征。“三位一体”的模式体现了日本对外援助中经济利益的分量，以外务省与通产省为代表的关于日本对外援助的分歧体现了不同时期日本对外援助在经济利益和政治利益之间的竞争，日本在全球气候变化问题上的突出表现则反映了其追寻国际大国地位的姿态。本文将把日本对外援助的特点与援助战略结合起来，将援助特点作为日本实现其援助战略的各个层次的外在反映，使之归于一个整体的框架。

（四）日本对外援助战略的分析框架

综上所述，虽然现有的日本对外援助研究取得了一定成果，但仍有待改进。

第一，在对日本对外援助战略的探讨上，历史情境的分析有待进一步梳理。首先，在日本６０多年的对外援助实践中，援助战略已发生了较大的演进，虽然现有研究也有提及这一演进过程，但是在论述或论证上缺乏系统性的分析框架，往往以特定时点的特定事件作为简单证据。其次，日本对外援助战略的演进是一个历史进程，在这一进程中，国际政治经济形势和日本国内的发展状况都会对其演进发挥重大的约束和塑造作用，进而显现在日本对国家利益的界定、援助理念的表达以及援助特点等方面，但现有研究缺少对历史情境脉络的系统性梳理，对国际形势和日本国内发展状况这两个关键影响变量也缺乏持续考察。

第二，在论据的使用上，现有研究缺乏对目前翔实数据的充分利用。日本对外援助战略演进过程的一个直接反映是援助数据和指标的变化。自加入ＤＡＣ以来，日本对外援助留下了翔实的记录和数据，真实地体现了日本援助的分布、援助重点、援助质量的变化，反映了日本对外援助战略的演进过程。但现有研究暂无对这一系列数据进行连贯而系统的展示分析。因此，本文提出了一个对日本对外援助战略演进过程的分析框架，将日本对外援助战略演进的系统过程进行整合（见图１）。

图１ 日本对外援助战略演进分析框架

基于上述框架，以日本政府提出的1992年的《政府开发援助大纲》和2015年的《开发合作大纲》两大官方发展援助纲领性政策文件为界，本文将日本战后复杂的对外援助历史分为三个阶段：第一阶段为日本对外援助的探索发展期(1954~1991)，第二阶段为日本对外援助的谋求政治大国期(1992~2014)，第三阶段为日本对外援助的独立风格成型期(2015~)。

日本对外援助的探索发展期(1954~1991)

（一）探索发展期的历史背景与援助战略分析

第一阶段是日本对外援助的探索发展期。日本在战后不久即以受援国和援助国的双重身份加入了欧美阵营的对外援助体系，并开始对外提供国际援助。在这一时期，尽管日本对外援助的发端并非完全自愿，但对外援助却在发展中逐渐成为其对外政策的核心要素。在该时期，日本的对外援助政策经历了一系列的变化并取得了巨大的成绩，也为后来日本对外援助政策的定型积累了丰富的实践经验和制度遗产。在探索发展期内，大抵以1973年为界，又可以分为不同目标的两个时段。

１．以经济发展为目标(1954~1972)

从当时的国际形势来看，冷战是日本提供对外援助的开始，也是日本重建得以拥有对外援助能力的时代大背景。二战结束后，美苏冷战形势日趋严峻，尤其是朝鲜战争的爆发使亚太地区的形势变得更为紧张，这促使美国决定改变其亚太策略尤其是改变其之前削弱日本、防止日本东山再起的对日政策。美国迅速开始和日本协商，于1951年与日本签订了《旧金山协议》，从此结束了美国对日本的占领；同时签订了《日美安全条约》，双方成为盟友，由此，日本成为美国全球战略的重要组成部分。日本也被美国赋予厚望，以期成为美国遏制苏联势力范围进一步向东南亚地区扩展的桥头堡。《旧金山协议》约定，日本必须向其二战时期侵略的东南亚国家和地区支付赔偿。1954年，日本又加入了英国领导的援助南亚和东南亚发展的“科伦坡计划”，这标志着日本正式加入欧美阵营的国际援助体系。同年，日本与缅甸签订《日缅和平条约》和《日缅赔偿及经济合作协定》，日本对外援助的实践从此拉开了帷幕。日本占领时期的历史背景和美苏冷战的时代背景决定了日本对外援助的发轫，也决定了日本对外援助的开端主要集中在东南亚地区。

从日本国内发展状况来说，二战结束后，日本国内百废待兴，经济形势严峻，美国占领时期的削弱政策更使当时的日本经济雪上加霜。二战前，作为一个资源缺乏的工业强国，日本的经济发展与东南亚密不可分。一方面，东南亚是日本最重要的原材料来源地；另一方面，东南亚也是日本重要的商品出口市场。二战中日本对东南亚的侵略和掠夺切断了战后日本与东南亚国家的外交关系和政经往来，使日本陷入了两难境地——一方面国内工业衰退，另一方面又缺乏国外原材料供应与商品销售市场。

面对这样的国内外形势，日本确定了优先发展经济以恢复国家“元气”和实力的发展战略。一方面，由于日本“和平宪法”以及《旧金山协议》、《日美安全条约》的限定，决定了当时的日本不可能再走军事扩张的道路，继续扩充、发展军事。另一方面，日本国内经济亟待复兴和发展，而与美国化敌为友后，日本经济复兴迎来了历史机遇，美国提供了包括朝鲜战争订单等在内的一系列有利于日本经济恢复和发展的援助。放弃军事化国家的战略，综合利用国内外政策和约束，大力发展经济，成为日本战后各届政府的一致战略选择。

在这种情况下，由《旧金山协议》发端的日本并非全然自愿的对外援助，事后被证明有效地促进了日本经济的复兴和发展，充分契合了日本该时期优先发展经济的国家利益和战略，对外援助逐渐被日本政府放在了更为核心的位置。在这一时期，日本在其官方表述中把这种援助称为“经济合作”，而非“国际援助”，这种援助理念的表达，一方面固然包含着援助的“赔偿”责任，另一方面也暗示了日本政府认可这种援助对于经济发展的促进作用。对外援助对日本经济发展的促进作用主要体现在如下几个方面。

第一，通过对缅甸等东南亚国家提供对外援助，日本重新建立了与东南亚国家的联系，打开了东南亚原材料和商品市场的大门。第二，日本的对外援助通常附加一系列有利于本国经济发展的特殊条件，这也是日本对外援助在这一时期的鲜明特点。一方面，在《旧金山协议》第14条中提及，日本支付“赔偿”应当以提供“生产”等服务方式而非直接提供货币的方式进行，且同盟国应考虑提供给日本用于生产所需的原材料。这种安排事实上有利于日本保留外汇，鼓励国内发展工业生产，并促进了日本的出口贸易，增强了日本企业的国际竞争力，打开了国际市场。另一方面，日本在这一时期的对外援助绝大多数是以贷款而非赠予的方式进行，这些贷款基本上都包含了附加条件，即这些贷款只能被用于购买日本的商品和服务。这无异于“将钱从一个口袋里掏出来又放回另一个口袋”，同时极大地促进了日本的对外贸易和投资，而这正是日本经济复兴战略的重点。这一时期的对外援助极大地促进了日本的对外贸易、对外投资以及经济增长，被日本官方总结为对外援助的“日本模式”(Japan ODA Model)。日本首先与受援国签订赔偿或经济合作协定，并承诺为受援国修建道路、发电厂、港口等基础设施（大多数以日元贷款的方式），受援国也因此有极大的动力来为日本企业提供较好的投资环境。与此同时，随着硬件和软件基础设施的改善，日本国内的私营部门也更有动力通过与ODA的合作途径或自行进入的方式前往这些国家投资私营部门，这反过来更进一步促进了日本的贸易与经济发展。积攒了大量贸易盈余的日本又更倾向于进一步加大对外援助和原材料进口的力度，从而形成了“援助贷款—投资—贸易”的良性循环。正是在探索和发展这种援助战略的“日本模式”的实践中，对外援助对日本经济发展的重要作用逐渐显现出来，因而成为日本对外政策中越来越经常使用的工具，也逐渐成为日本实现国家战略的重要武器。

2.援助目标多元化(1973~1991)

1973~1974年间，日本经历的几大危机促使其开始反思之前的援助政策，1973年及之后的一些新情况和新形势也促成了日本对外援助战略的转变。随着经济和贸易的不断发展，日本与世界其他国家和地区的经贸往来日益增多，尽管经济发展目标依然是日本对外援助的重点，但其他诸如经济安全、提高国际政治地位等目标也在日本的对外援助中开始显现。

首先是1973年的“石油危机”对日本经济产生了巨大的负面影响｡1973年10月第四次中东战争爆发，石油输出国组织(OPEC)国家对美日等支持以色列的西方国家实行石油禁运。作为一个对石油等自然资源进口极度依赖的国家，“石油危机”使得日本经济和社会遭受了巨大的冲击。日本开始意识到美国并不能保障其石油安全，认识到自身的经济繁荣和经济安全严重依赖能源这一事实。日本开始考虑如何与产油国建立良好关系，“能源外交”开始显现。由此，大量的日本对外援助开始流向中东地区，也开始流向非洲和拉美等资源丰富的第三世界国家和地区，日本的对外援助开始走向全球化。

其次是1974年，时任日本首相田中角荣访问泰国和印尼时遭遇了规模巨大的游行示威。日本的对外援助曾长期聚焦于东南亚地区，理当与东南亚各国之间建立信任和友好关系，但事实上并未赢得东南亚各受援国民众的信任。游行示威使日本对自身的对外援助信念遭受重大打击，其对外援助中因过于明显的追求经济利益和附加各项条件的贷款政策，反而激发了受援国和地区对日本更深的不满。反思之后，日本在随后的东南亚援助上开始放宽条件，除了经济目标之外，也开始重视对外援助在外交和政治方面的重大意义，着重改善日本与受援国之间的关系，改善日本的国际形象。20世纪70年代中期，由于日本与非洲的贸易迅速增长，日本积累了大量的贸易盈余，仅1975年一年，日本对非洲的贸易盈余就达到了10.2亿美元，引起了许多非洲国家的不满及贸易摩擦，一些非洲国家开始采取对日本的制裁政策。日本通过提供日元贷款作为援助方式缓解了与非洲的贸易摩擦问题，也因此开启了日本对非援助的大门。这也为日本通过对外援助方式解决国际矛盾和达成政治经济目的提供了实践经验和新思路。

再次，从国际形势来看，20世纪70年代，美苏冷战形势发生了较大变化，形成了“苏攻美守”的局势，美国开始面临来自苏联的巨大战略压力。在这种情况下，美国开始要求日本配合其全球的冷战战略，承担“战略配合”的责任，向对冷战具有重大战略意义的国家和地区（如土耳其、巴基斯坦和埃及）提供对外援助。另外，日本对外贸易积累了的大量贸易盈余，也容易与许多国家尤其是美国形成贸易摩擦。以美国为首的西方主要援助国对日本施压，要求日本增加对外援助额，以便使贸易盈余向发展中国家还流。日本与美国维持盟友关系的同时也开始与其产生利益分歧，日本面临重新审视日美关系的局面。

最后，从国内自身的发展状况来看，经过战后20多年的建设，日本经济得到了飞速发展，进入80年代，日本已经成为世界上举足轻重的经济大国。此时，日本已不满足于仅仅是经济大国，希望成为政治大国的意识开始复苏。

在这样的背景下，一方面，日本仍然重视经济发展的目标，另一方面，日本也开始更多地重视其在国际社会中的地位，外交利益和政治利益在其国家战略中的地位越来越凸显。反映在对外援助上，日本开始反思其之前的对外援助政策，开始构建诸如“综合安全保障”或“综合经济合作”等新的援助理念和援助战略。尽管这些援助理念在当时仍处于讨论之中，但背后的某些共识是一致的：日本是一个非军备国家，不太可能用武力威胁等方式解决国际冲突与摩擦；而且日本是一个资源小国，经济发展严重依赖与其他国家的贸易。虽然日本不必过于担忧对本土的直接军事威胁，但资源对于日本的经济安全至关重要，这有赖于一个有序、安全的国际和外交环境，因此，通过对外援助来解决国际纷争是防患于未然、保障日本经济安全的不二选择。与此同时，随着经济实力的增长，日本成为政治大国的愿望开始显现和膨胀，并开始谋求建立更良好的国际形象。在诸多非军事手段中，对外援助成为日本谋求更高国际地位的最优选择，也被广泛认可为日本外交工具的核心。

反映在对外援助的实践上，这一时期的日本对外援助主要有如下几个特点。

第一，对外援助开始国际化，越来越多的援助开始流向中东和非洲等地区，是日本“能源外交”的体现。一方面，日本寻求包括非洲国家在内的广大发展中国家的支持，以提高自身的国际地位；另一方面，日本积极配合美国的“战略”，以期提高日本在美国西方盟友中的地位和自身在国际上的大国形象。第二，由于日本经济迅猛增长，国际社会尤其是西方国家要求日本承担更多的国际责任，提供更多的对外援助，日本对外援助的数额大幅增加。一方面，美国等西方援助国要求日本提供更多的对外援助，督促其将贸易盈余向发展中国家还流；另一方面，日本自身也愿意承担更多的国际责任以树立良好的国际形象。事实上，从1978年起,日本开始连续制定了五个ODA中期目标条款，以不断推动日本对外援助额的增长。第三，日本之前的对外援助偏重经济目标，主要投向经济生产部门和经济基础设施部门，援助主要以日元贷款方式进行，附加条件较多，援助质量较差，受到国际社会和受援国指责也较多。在这一时期，日本开始着力改善援助质量，逐步提高对医疗、教育等社会基础设施部门的援助比例，逐步提高赠予在援助总额中的比例。

（二）探索发展期的援助演进与欧美的比较

从日本的援助和贸易、投资数据来看，从1960年到1991年,尤其是在1985年《广场协定》日元汇率大涨之后，日本对外援助经历了飞速的发展。尽管在两次石油危机和1990年经济泡沫破裂时，日本的净出口额和外汇储备有所下降，但整体上保持较高的上涨势头，反映日本出口竞争力的出口额也几乎一直维持长期平稳、较快的发展。此外，日本对外直接投资(FDI)也经历了较快的发展（见图２）。可见，日本对外援助、对外贸易和对外投资在这一阶段依然飞速发展，对外援助的增长与日本促进贸易和对外投资并行不悖。

图２ 日本的对外援助、贸易、投资概况（１９６０～１９９１）

数据来源：世界银行ＷＤＩ数据库和国际货币基金组织国际金融统计数据库

从日本对外援助的地区分布来看，总体而言，日本的对外援助主要聚集在东南亚，尤其在1972年及之前，日本的对外援助几乎全部集中于东南亚。1973年之后，日本对中东地区的援助有一个大幅度的增长。事实上,整个20世纪60年代，日本对中东地区的ODA每年都不到50万美元，而到1977年,日本对中东的援助蹿升到1.1亿美元，占到当年日本ODA的12.4%，这生动展现了日本当时“能源外交”的情景。此外,自1973年之后，非洲､南美洲和其他发展中国家都开始在日本ODA中得到较为稳定的援助，尤其是非洲，自70年代中期之后维持在15%及以上的较高比例(见图3)。

图3 日本ODA地区分布(1960~1991)

数据来源:OECD DAC数据库,http://stats.oecd.org/qwids/｡

与同时期的欧美对外援助比较来看，受这一时期美国对外援助服务于遏制战略的影响，亚洲是其对外援助的重点，但也在世界其他地区有所分布（见图４）。1974年之前，美国在亚洲的对外援助也主要分布于东南亚。此后，随着冷战形势的变化，美国在东南亚的援助大大减少，对南美洲的援助也大幅减少，而对中东、非洲和其他发展中国家的援助则大大增加。总体而言，尽管美国的对外援助分布较为广泛，但在结构上日本与其仍有较大的相似。这也从侧面反映了这一时期的日本对外援助的特点：受美国影响极大，且承担了对美“战略协调”的援助义务。

图4 美国ODA地区分布(1960~1991)数据来源:同图3｡

西欧国家的对外援助同样分散于世界各地，不过，亚洲只是西欧援助的次重点。其重点则在与西欧各国有着宗主—殖民地历史关系、地缘更为接近而且自1960年迎来大范围独立的非洲（见图５）。总体而言，在这一阶段，西欧在世界各地的援助结构比较稳定，变化相对较少。

图5 OECD西欧国家ODA地区分布(1960~1991)数据来源:同图3｡

从援助的区域分布这一点来看，与欧美相比较，这一时期的日本对外援助体现出明显的以亚洲为中心、并逐步全球化的特征。

从援助的部门分布来看，日本在这一时期的援助体现出了明显的以经济建设援助为中心的特点（见图6）。绝大多数的援助进入了经济基础设施与服务部门（如公路、能源供给等）和生产部门（如农林渔业和工业生产），且在经济类援助中，对于经济基础设施和服务的援助大体上要多于对生产部门的援助。而体现所谓援助质量的社会基础设施与服务部门（如教育、医疗、卫生等）则比较少。事实上，直到进入20世纪70年代，日本才开始有实质性的、稳定的社会基础设施与服务部门援助，而直到1978年之后，社会基础设施与服务部门才得到了较为稳定的保证,维持在所有部门可分配援助

(Sector Allocable ODA)的10%及以上的水平。

图６ 日本部门可分配援助分布（１９６７～１９９１）数据来源：同图３。

与同时期的欧美比较而言，以1970年为界，之前美国的援助也主要聚集在经济类部门，社会部门较少，但是美国对于经济基础设施和服务的援助较少，经济类援助主要集中在对生产部门的援助上（见图７和图８）。1970年之后，对社会基础设施与服务部门的援助迅猛增长，并维持在超过50％的较高水平。西欧各国的对外援助与美国有相似之处，同样以1970年为界，1970年之后对于社会基础设施与服务的援助开始大大增加。西欧对于经济基础设施与服务部门的援助和对生产部门的援助大抵相当，而对社会基础设施与服务部门的援助最后稳定在40%左右的较高水平。

图7 美国部门可分配援助分布(1967~1991)数据来源:同图3｡

图8 OECD西欧国家部门可分配援助分布(1967~1991)数据来源:同图3｡

从贷款占对外援助的比例来看，日本在提供对外援助时贷款所占的比例要大大高于美国和西欧的水平，这也为日本的西方盟友指责日本援助质量较差提供了另一个证据。从日本自身的演变来说，70年代的贷款比例水平要显著高于80年代，80年代的贷款比例长期维持在50％以下（见图9），这也反映了日本为符合西方援助标准而改善自身的援助质量的努力。

图9 日美欧贷款占对外援助比例(1967~1991)数据来源:同图3｡

另外还有一个指标——人道主义援助水平——可以体现日本这一时期援助结构的特点。欧美国家普遍强调人道主义援助的意义，这一方面与当时的冷战意识形态有关，另一方面也体现了欧美国家基于ＯＥＣＤ标准导向的援助体系的评价标准。在欧美国家的援助体系中，人道主义援助在援助总量中的比例一般较高，美国的人道主义援助一般维持在2%及以上,尤其在海湾战争期间一度接近8%，这也体现了欧美国家的国际发展援助与外交政策之间的紧密关系。而日本除了在1990年海湾战争中人道主义援助占到2.39%以外(但仍远低于欧美国家），在这一时期的其余年份均维持在极低的平均为0.2%的水平(见图10)。

图10 日美欧人道主义援助比例(1967~1991)

日本对外援助的谋求政治大国期(1992~2014)

（一）谋求政治大国期的历史背景与援助战略分析

经过30多年的探索与发展，伴随20世纪80年代末90年代初发生的一系列影响国际、国内形势的事件，结合当时的国家利益与战略，日本政府于1992年推出了其首个《政府开发援助大纲》，这标志着作为其外交工具核心的对外援助已具有正式的、制度化的援助理念、纲领和框架。2003年日本政府对该大纲进行了修订，使之在后来的世界形势和国内环境下更符合日本的国家战略。概言之，这一时期的日本对外援助主要服务于日本谋求成为一个政治大国的目标，无论是国际政治格局的变迁还是自身的发展状况都有利于日本实现这一目标。

从当时的国际形势来看，随着1991年苏联解体，冷战宣告结束，这正是日本有望成为政治大国的绝佳历史契机。首先，冷战结束，两极格局瓦解，国际政治权势出现了巨大的权力真空，从而为日本等美国西方盟友发挥更大的战略作用提供了可能。其次，冷战结束也同时意味着日本受制于传统两极对立的诸多约束的放松，如“对美协调”战略义务的暂时结束，以及来自苏联的巨大战略和安全压力的终止。日本由此获得了更多独立自主的战略空间，并有望在国际上获得独立的、符合其经济实力的政治地位。

另外，不得不提的是，事实上，由于日本经济实力的增长和日本国内以及国际上对日本未来发展的预期，日本被认为将成为另一个在权势方面不断追赶美国的大国，未来极有可能形成美日欧“三极”的格局。这在冷战结束后更为明显。同时，由于日本权势追逐和自我期许的日益膨胀，美日之间在冷战后期不断浮现的矛盾进一步释放，日本开始不断面临来自美国的战略打压。这一形势随着90年代日本经济长期低迷以及中国等新兴发展中国家的崛起而有所改变，此时日本对美国的威胁相对减小，美日之间的矛盾得以缓和。总体而言，相较于前一时期，日本在冷战结束后获得了更多的战略自主空间，国际形势也为日本成为政治大国提供了更大的可能。

从日本国内的发展来看，尽管成为政治大国的愿望从20世纪80年代就开始浮现，但直到冷战结束后才逐渐形成正式、明确的战略目标，这部分归因于日本长期高速的经济发展。二战后，经过长期的高速经济增长，日本成为世界第二大经济体（截至2009年）。1985年，长期的贸易盈余让日本成为世界第一大债权国。1987年，日本人均国民生产总值(GNP)超过美国。

1988年，日本外汇储备成为世界第一。1989年，日本超过美国成为世界第一大援助国。此时，日本在经济上尤其是在国际援助上，已经成为国际社会的“领头羊”。日本经济的长期成长和突出成绩使日本国内的大国意识不断膨胀，在各个领域内和美国竞争并试图成为政治大国是日本社会的普遍呼声；追求在国际舞台上发挥更大的政治作用逐渐成为日本国家战略的核心议程。因此，谋求政治大国地位成为日本这一时期的战略主题和国家利益核心之一。

1993年在第48届联合国大会上，日本正式提出了希望成为联合国常任理事国的愿望，并开始了其长期的谋求成为政治大国的外交努力。对外援助作为日本对外政策的核心工具，日本该如何利用好这一工具发挥其国际第一大援助国的影响力，并以此服务于其国家战略目的，成为这一时期日本亟待解决的问题。

1992年,日本发布首份《政府开发援助大纲》｡作为对外援助的纲领性指导文件,日本政府系统阐述了其对外援助的理念､原则､重点和标准｡在1992年的ODA大纲中,日本政府提出了对外援助的“四原则”:(1)协调环境保护与发展;(2)杜绝任何将ODA用于军事目的或加剧国际冲突的行为;(3)密切关注受援国的军事开支､大规模杀伤性武器和导弹､武器进出口等状况;(4)密切关注受援国推动民主化､经济市场化和保护人权与自由的状况｡可见,日本政府已经走出了仅仅关注经济利益的ODA时代,将政治､安全和意识形态等因素放在了对外援助的更重要位置｡相比于1992年的大纲,2003年的修订版ODA大纲更为细致地陈述了世界和平(非军备国家)和贸易(资源小国)对于日本安全和繁荣的重要作用,并树立了日本作为和平国家将运用ODA促进世界和平､与发展中国家共同发展的理念｡此外,新ODA大纲还数次提到了ODA对于提高日本国际地位的重要作用，值得注意的是，2003年的修订版ODA大纲将人道主义､保护个人安全和权利置于一个尤为重要的地位。

随着日本提出成为政治大国的目标，并认可ODA对于实现这一目标的重大作用，在新的国际形势和国内环境下，虽仍然受美国较大的影响，但日本已逐渐形成了自己的援助理念，尤其是如何在国际援助领域发挥领导作用、如何在国际援助中增强日本的政治影响力并提高国际政治地位，日本已经形成了独特的援助特点。

第一，维持以东南亚为主的援助结构，同时兼顾世界其他地区需要援助的国家。在１９９２年和２００３年修订的ODA大纲中，日本认可东南亚国家尤其是东盟国家对于日本稳定与繁荣的重大意义，并明确提出将东南亚地区作为对外援助的重点。与此同时，对于世界其他地区，日本提出将给予有重点的关注。

第二，援助重点以“调结构”为主而非“增数量”。一方面，日本已经成为最大的援助国，再着力扩大援助额的意义不大，而且国际上对于日本援助质量较差的批评此起彼伏，这一问题在日本成为最大援助国后变得更加突出。另一方面，１９９０年日本经济泡沫破灭后，其经济发展状况开始走下坡路，财政压力陡增，继续维持高增长的对外援助额并不现实。在此背景下，通过不断扩大对外援助额的方式来提高日本国际地位的做法并不合适。因此，日本将对外援助的经济目标适当收回，加入更多的政治和道义因素，改善援助结构，提高援助质量，展现日本的国际形象和道德风范，这些对进一步提高日本的国际地位具有更重要的意义。

第三，在解决世界性问题中发挥领导作用。如在一些关乎全球利益又无明确领导国家的问题领域，日本发挥了积极作用，有效提高了日本在国际社会的影响力和地位。环境领域是日本世界问题上发挥领导作用最为典型的例子。在1992年的ODA大纲中,日本将环境保护问题放在了“四原则”之首,可见日本在外交政策上对于环境问题的关注｡1997年在日本签订的《京都协定书》是其在国际上取得的重大成绩,日本迄今仍是国际上全球变暖､气候变化等环境问题领域的主导国家｡非洲问题是日本对外援助发挥领导作用的又一大重点｡1993年，日本成功组织了第一届东京非洲发展国际会议，迄今为止该会议已成功举办了六届。通过这些会议和相应行动，日本加深了与非洲各国的伙伴关系并提高了自身的国际地位。此外，日本还在公共卫生与医疗、性别歧视等世界性议题上做出了尝试和努力。

第四，聚焦联合国外交。日本已经明确提出希望成为安理会常任理事国的愿望，联合国外交也成为日本对外援助的重中之重。无论是在联合国中积极发声，还是大力援助联合国维和部队，日本都不遗余力。日本对发展中国家的大力援助也成为其在联合国内获得广泛支持的重要保障。自２０１５年底成功当选２０１６～２０１７联合国安理会非常任理事国，日本已经是第１１次当选，创联合国一国当选次数的历史新高，足见日本对联合国外交的重视和寻求更多国际支持的外交成果。

（二）谋求政治大国期的援助演进与欧美比较

从日本1992~2014年的援助和经济相关数据来看,整体而言,对外援助额基本维持在一个比较稳定的规模,比较好地与日本的财政收入变化情况相匹配｡这反映了随着经济增速放缓､财政收入压力增大,日本的对外援助变革由“增量”转为“调结构”｡具体而言,以2003年为界,在此之前,日本的对外援助额在经历了最后一个关于扩大对外援助额的中期目标条款(1993~1997)的增长后开始下滑,而同时期对外贸易和对外投资也维持在比较稳定的水平｡2003年后,日本的对外援助额又开始上涨,而对外贸易和对外投资,除了金融危机后的2009年,也都开始增长(见图11)｡

图11 日本的对外援助､贸易､投资概况(1992~2014)数据来源:同图2｡

从日本对外援助的地区分布来看,以ODA大纲修改后的2004年为界｡2004年之前,日本的ODA仍然主要集中于东南亚地区｡自2004年之后,对中东和非洲的对外援助开始增加,在一些年份对非洲或中东的援助甚至已经超过了对东南亚的援助｡可以看出,自2004年之后,日本的对外援助在区域分布上更为分散了(见图12)｡

图12 日本部门可分配援助分布(1992~2014)

与同时期的欧美对外援助比较来看,美国这一时期的对外援助重点仍是非洲和中东,也有相当一部分的援助流向其他发展中国家(见图13)｡

从援助的区域分布来看,日本的对外援助尽管仍以东南亚为主,但是也逐渐像欧美一样,把非洲摆在了一个越来越重要的位置｡西欧的对外援助仍集中于非洲,也逐步增加了对其他发展中国家的援助,对东南亚的对外援助基本维持在10%~15%左右(见图14)｡

图13 美国ODA地区分布(1992~2014)

图14 OECD西欧国家ODA地区分布(1992~2014)

从援助的部门分布来看,日本在这一时期仍然维持着高比例的经济基础设施和服务方面的援助支出,契合了日本在2003年修改版ODA大纲中明确提出的强调发展中国家发展应当“自助”(self-help)的理念,符合经济基础设施建设的援助逻辑和特点｡但与上一时期相比,日本在生产部门的援助大为减少,而在社会基础设施和服务方面的援助则大为增加,这也反映了日本在人权保护和提高援助质量方面的努力(见图15)｡

图15 按部门分布的日本援助(1992~2014)

与同时期的欧美比较而言,欧美对社会基础设施和服务的支出仍占大头,美国对这一部门的支出平均在60%以上,而西欧则保持在平均50%左右｡这也反映了在欧美的价值观体系和意识形态下对人权保护的强调和对高援助质量的理解｡可以看到,日本在这一时期的援助结构一方面反映了其对自身的援助理念的坚持,另一方面也在向欧美的援助理念靠拢,提高援助质量,展现良好的国际形象(见图16､图17)｡

图16 美国部门可分配援助分布(1992~2014)

图17 OECD西欧国家部门可分配援助分布(1992~2014)

从对外援助中贷款所占的比例来看,自1992年以后,日本对外援助中贷款比例尽管仍维持较高水平,但总体呈现下降的趋势,直到2006年之后才有所回升(见图18)｡这从另一个侧面反映了日本改善援助质量的努力｡与同时期的欧美相比,欧美仍以大规模的赠予而非贷款为主,以DAC的标准而言,日本对外援助的质量仍然受到质疑｡

图18 日美欧贷款占对外援助比例(1992~2014)

从人道主义援助水平的比较来看,欧美仍然维持着较高比例的人道主义援助,尤其是美国｡1999年科索沃战争中,美国的人道主义援助比例达到历史最高值,即25.83%,而自2000年后一直到2014年都处于整体上升的状态｡西欧的人道主义援助比例比较稳定,维持在6%左右｡日本的人道主义援助比例也有明显的增长｡自1992年日本发布ODA大纲后,尽管在“四原则”中也明确对人权的关注,但事实上日本的人道主义援助,除1999年科索沃战争期间以外,仍然维持着极低的水平｡一直到2003年日本修订了ODA大纲,更明确地提出对人权的保护之后,自2004年起,日本开始加大对人道主义援助的支出,并且已经接近西欧的水平(见图19)｡

图19 日美欧人道主义援助比例(1992~2014)

日本对外援助的独立风格成型期(2015~)

2015年是日本自1955年首次实际提供对外援助60周年｡经过对其过往ODA历史的回顾和反思,日本政府于2015年提出了新的ODA大纲，并命名为《开发合作大纲》。与之前版本的名字《政府开发援助大纲》相比，名字里既少了“政府”二字又将“援助”改为了“合作”，从中也可窥测出新时期日本对外援助的理念。概言之，与之前的两大时期相比，这一时期日本对外援助最大的特点是，旗帜鲜明地提出了自己不同于欧美对外援助价值观的独特理念，展示出一系列新特点。

从国际形势来看，日本经历了战后长期的和平年代，世界格局又发生了较大的变化。首先，国际权势均衡发生了较大的变化，新兴国家尤其是中国的崛起使得全球治理的领导体系进一步多元化。其次，科技进步和全球经贸往来带来的全球化不断加深，使得各国之间的相互依赖变得愈加密切，也使得众多非国家实体在全球事务中发挥越来越重要的作用，如私营资本、ＮＧＯ等。再次，非传统安全问题越来越成为威胁国际和平与稳定的主要因素。环境问题与气候变化、传染性疾病、国际恐怖主义与跨国犯罪、网络安全、脆弱国家崩溃的难民问题等，都成为国际社会不断面临的新挑战，甚至由于国家间相互依赖的加深，一些不断强大的新兴国家内部的政治不稳定或经济崩溃都会传导到其他国家，从而带来世界经济的动荡。日本愈益将世界其他国家和地区的稳定与发展与自身的安全与繁荣联系起来。

从日本国内自身的发展来看，尽管不断面临来自中国等新兴国家的冲击，但经过长期稳定而和平的发展，日本已经成为世界上举足轻重的国家，尤其是在人力资本积累、科学技术、工业发展、发展与环保的协调方面，以及超越中等收入陷阱、应对人口老龄化等问题上，日本都走在世界的前列。尽管成为联合国安理会常任理事国的目标仍未实现，但日本在全球气候变化、亚洲开发银行等议题上发挥了越来越重要的政治作用。日本仍然努力在国际社会中发挥更加重要的作用，并将其视为重要的国家利益。

2013年，日本政府通过了《国家安全战略》，系统阐释了日本在新的国际环境下的应对之策。日本认为，维护自身国家安全的核心在于创造稳定而可预期的国际环境，并将危险防患于未然。因此，日本的战略应当是以国际合作为原则，发挥前瞻式的作用以促进国际社会的和平稳定与繁荣，以期创造对日本有利的国际秩序和安全环境。日本将自身定位为“前瞻式的和平促进者”(Proactive Contributor to Peace)，在这种自我期许下，日本也自认为应该在国际社会中发挥更主动的作用。

2015年，在遵照《国家安全战略》的前提下，日本政府发布了《开发合作大纲》。作为新时代下日本对外援助的纲领，新ODA大纲呈现了日本援助战略选择中运用对外援助工具的崭新特点。

第一，日本树立了自身对外援助能力和理念的自信，并意图推广自己的理念并发挥领导作用。在新的ODA大纲里，日本政府开篇不久即指出“日本多年扎实的（为实现世界和平与繁荣的对外援助的）努力赢得了国际社会的尊重与信心，国际社会也期待日本更进一步发挥与其国家实力相符的更积极主动的作用以促进国际社会的和平、稳定与繁荣”。并强调日本将承担一个“负责任的大国”的责任和义务。可以说，在日本政府自己的认知和阐述里，日本已经基本完成了上一时期的目标并成长为一个政治上有影响力的大国（尽管迄今仍未成为联合国安理会常任理事国）。事实上，日本不仅对自己的政治地位有了足够的自信，也对自己的“软实力”有了更大的自信。日本认为，其自身成长为发达国家的经历及独特的价值观与文化也被国际社会广泛认可，并考虑将包括语言在内的日本“软文化”加入到对外援助的努力中去。此外，日本还提出将推动“日本自身的政策进入国际对外援助的理念与未来发展趋势中去”，甚至进一步“在国际组织和整个国际社会中发挥领导作用并塑造国际规范”。

第二，日本明确肯定对外援助对日本国家利益的作用，并从国家利益的角度规划对外援助

第三，日本打破对外援助的传统惯例，尝试新的实践。首先，正如日本将ODA大纲中“政府”二字去掉所意味的那样，日本仅将政府对外援助视为对外援助体系中的一部分。日本政府将以政府的ODA为杠杆，充分调动受援国地方政府、私营部门和非政府组织等各个层次，以及各个部门的多方资源共同协力服务发展的目标。其次，尽管东南亚地区依然是日本援助的重点，但是在表述上日本淡化了对东南亚地区的强调，而更加突出对外援助的全球视野。再次，尽管按照国际惯例，一旦受援国发展成“中等收入国家”，国际社会对它们的援助也将终止，然而日本并没有遵守这种惯例。然后，日本强调了对区域发展的重视，打破了援助只针对具体国家的局限。日本提出对外援助将关注那些跨国境的、区域整体的事务。最后，也是最为引人注目的一点，尽管日本仍然声称ODA只服务于非军事目的，但在新的ODA大纲中，日本也指明，如果受援国的军队是服务于非军事目标，日本政府也可以酌情对军队给予援助。这些对新实践的尝试，一方面暗示了日本对外援助未来的发展方向，另一方面也展示了日本对自身援助理念的充分自信，自信有能力独立主张，不再一味视欧美标准的对外援助为国际惯例。

第四，日本重新重视传统的所谓“日本模式”的重要作用。正如日本将ODA大纲中的“援助”重新改为“合作”所暗示的那样，日本将自己从一个援助的单向提供者的角色变成了从援助中获得双赢的一方。事实上，日本在新ODA大纲中也提出了与受援国“共同发展”的理念。日本再次提出了融合“援助—投资—贸易”的“日本模式”，通过软硬件基础设施的投资来改善当地的投资环境，进而通过政府与社会资本的合作，大力推动私营部门的发展，实现私营部门领导的经济发展，促进投资与贸易的扩大，从而同时推动受援国与日本经济的共同发展。在日本对外援助开始的初期，“日本模式”大大促进了日本经济的发展，但也在国际社会上引来了对日本援助低质量的广泛批评。而在日本极力提高政治影响力时，日本逐渐淡化了对外援助的经济目标，开始更加强调高质量的对外援助。在当前情形下，尤其是经济长期低迷又面临老龄化等问题，日本开始重新重视对外援助的经济目标，也带来了“日本模式”的再次复苏。

结论及对中国的启示

通过对日本对外援助翔实的数据展示、历史梳理和与欧美的比较分析，我们可以得知，日本对外援助的发展经历了三个阶段，而其动态演进的背后是一系列国内外政治、经济格局演变下的战略考量。尤其是在与欧美的比较中，可以总结出三个贯穿日本对外援助始终的特点。

第一，地域上以东南亚地区为大本营。美国作为一个全球超级大国，基于不同的国际形势和利益需要，其援助重点经常变换——从东南亚到中东、非洲等。而西欧国家的对外援助重点比较稳定，一直是在非洲，这也与西欧作为前宗主国试图维持其对非洲的影响力相呼应。而日本尽管自２００３年以来对非洲的援助大幅上升，但东南亚地区一直都是日本对外援助的基地和大本营。东南亚地区对于日本的经济和安全至关重要，日本一直是东南亚国家极为重要的经济伙伴，在推动东南亚地区区域一体化进程中也发挥着重要的作用。

第二，目标上从不放弃经济利益。在欧美的对外援助中，健康、教育等的社会基础设施与服务一直都是重点，而在日本的援助结构中，最大的重点始终是经济基础设施与服务。日本对外援助初期探索出来的所谓“日本模式”就一直被视作其经济发展的强大助力。在后来日本谋求更多政治影响力时，尽管日本着力提高对外援助的多元化，但是对经济部门的援助并未大幅减少，对生产部门、经济基础设施和服务部门的ODA总和依然长期占据接近７０％的比例。而在２０１５年日本新ODA大纲发布以后，对外援助的经济目标和“日本模式”在制度化的文件中进一步得到强调，经济利益得到空前重视。在当前国际经济形势严峻，加之日本经济长期低迷，国内老龄化问题突出等国内外挑战下，促进经济发展是日本政府的重大任务。在可以预期的未来，如何把对外援助与国内经济利益有机结合将成为日本对外援助不可忽视的长期目标。

第三，外交上服务于政治大国的理想。作为二战战败国，政治地位与经济实力的不匹配是日本与欧美国家相比最大的特点，这一特点在与另一个战败国德国在欧盟的主导地位相比时显得尤其突出。二战后，日本作为西方盟友的一员，逐渐与各国恢复外交关系与政治联络；随着经济的不断发展，在20世纪80年代日本表露要提高国际影响力之后，对外援助就与日本的政治崛起紧密配合在了一起。2015年日本《开发合作大纲》则可以看出日本对自身政治地位的提高的自信。而在新大纲中日本表露的希望发挥自身软实力作用、塑造国际规则的宣告则进一步展示了日本在政治上的抱负。日本仍未成为安理会常任理事国，也未曾停止这一努力。成为政治大国的理想也将长期成为理解日本对外援助的重要因素。

尽管日本的国情和中国存在较大差异，但是中国侧重基础设施建设的对外援助模式与日本最为相近，因此，日本的对外援助经验为中国提供了一个有价值的参考。基于本文的研究，我们尝试对中国的对外援助提出以下政策建议。

首先，中国应该建立更加系统性的援助框架和目标。尽管日本对外援助的目标在动态演变，但是不变的是其始终具有一个成熟的援助框架和清晰的目标，各个阶段的对外援助都围绕这个框架和目标来实施。随着中国对外援助金额迅速增加，对某些国家或者领域的援助过度集中，缺乏一个整体和协调的框架，对外援助的目标在一些情况下也比较模糊。这不仅导致对外援助效率下降，甚至一些资金的偿还风险也在增加。因此，建议加强对外援助的顶层设计，并使各个援助部门统一到一致的援助框架和目标下，加强协调和管理，提高中国对外援助的系统性和有效性。

其次，中国对外援助应坚持符合中国国情和比较优势。尽管日本在意识形态和地缘政治范畴上属于西方阵营，然而其援助方式经常受到欧美政府和社会组织的批评，但其却能长期坚持相对独立的国际援助政策。近年来，中国的对外援助同样经常受到欧美相关领域的批评，如批评中国援助过于注重短期经济利益、捆绑援助以及过于侧重基础设施而缺乏对社会领域的关注等。尽管在某些方面和项目上，中国对外援助的确存在改进空间，如目前对受援国宏观经济和财政债务的关注度还不够。但是我们也应清楚了解并坚定我们的国情和比较优势，不应为西方的批评所动摇，遵循对外援助惠及援助国和受援国的准则，坚持走出一条符合中国国情和比较优势的对外援助道路。

再次，中国对外援助应紧密服务于国家的外交政策和国家利益。尽管通过数据可以发现，部分国家如北欧诸国，把对外援助当作是对低收入国家提供的国际福利，但是这些国家主要都是小国或者中立国。事实上，笔者通过数据研究也发现，美国和西欧的对外援助政策在很大程度上是其外交政策的体现，日本尤其如此，其对外援助动态演变的背后是一系列国家战略和利益的考量。因此，作为最大的发展中国家，中国具有诸多外交目标和庞大的国家利益，应不避讳强调中国的对外援助是外交政策和国家利益的延伸。尤其随着经济外交在整个中国外交工作中的重要性日益增加，研究如何最有效地使用这个“杠杆”，使其为中国外交政策和国家利益最大化服务，已是一项非常重要的课题。

最后，在新形势下，中国应当做好与日本在对外援助领域竞争的准备。日本的2015年ODA大纲强调了援助的国际视野，中国的对外援助不断深化，这在中国当前推行“一带一路”倡议的进程中将愈加明显。自2015年以来，安倍晋三政府对东南亚和中亚地区的援助大幅增加，而这两大地区是中国周边的关键地区，也是推行“一带一路”的重要地区和桥头堡。因此，中国的对外援助需要做好充分准备，以应对与日本对外援助的竞争。中国应对这一挑战具有两大优势。一是中国广阔的需求市场。相较于日本，中国市场更加广阔、需求更大，这对于广大接受产业转移和加大工业建设的东南亚和中亚国家而言具有巨大的吸引力。二是中国拥有强大的基础设施建设能力，而东南亚和中亚各国具有巨大的基础设施建设需求缺口，中国的建设能力和成本优势对对外援助和投资都具有积极作用。另外，中国对外援助也存在不少值得改进的空间。一是要加强国别针对性。中国在国别援助计划上的起步较晚，但仍大有可为。目前需要针对具体国家和地区的特点制定专门的援助计划，加强与受援国的互信和了解，以提高援助的针对性和效率。二是加大对社会服务和民生工程的援助。虽然中国在基础设施建设方面的援助具有比较优势，但对社会服务和民生领域的援助更有利于改善中国的国际形象，更能增加当地民众的好感度与信任。三是政经互促。依托“一带一路” 倡议和援助的增长，建立与受援国更深层的战略伙伴关系。因此，中国应当充分发挥多种政策工具的积极作用，在经济、教育、军事、反恐等诸多领域发挥援助的杠杆作用，以提升中国的地区影响力。

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