新生的中华民国立足未稳，就得面对国土分崩离析的大祸。蒙古、西藏在沙俄和英国的调唆下要求独立，日本又抛出了灭亡中国的“二十一条”。袁世凯用他特有的手段保住了中国的统一。

“独立”的蒙古重返中国

1911年，武昌起义刚刚获得成功，外蒙古和呼伦贝尔就在沙皇俄国的支持下接连宣布“独立”，内蒙古的少数王公也蠢蠢欲动。袁世凯曾一再致电外蒙古首脑进行规劝或准备派代表前往谈判，并筹划以武力收复呼伦贝尔，均因沙俄的强行干涉、阻止而未果。

1912年，内蒙古哲里木盟的乌泰等蒙古王公图谋起兵响应外蒙古“独立”。袁世凯即密电东北三省都督和热河都统，增派军队进驻蒙旗沿边各府厅州县。8月20日，就在乌泰宣布“东蒙古独立”的当天，政府军便开始向蒙兵大举反攻。经过近一个月的激战，蒙兵彻底溃败，乌泰等人辗转逃往外蒙古。在这种形势下，10月召开的哲里木盟王公会议和次年初召开的西盟王公会议，均通过并发出了拥护民国、反对外蒙古“独立”的通电，袁世凯政府确立了在内蒙古大部分地区的有效统治和管辖。

1912年冬，外蒙古“独立”政权派兵分路大举南下，试图吞并内蒙古。内蒙古一时烽烟四起、战火弥漫，各地原来驻守的少量政府军纷纷溃败。袁世凯政府急忙从内蒙古沿边、和内地陆续抽调大批精锐正规军投入战场。经过一年的反复争夺、激战，外蒙古进犯武装终干不敌数量和装备均占优势的民国政府军，败溃北逃。至1913年底，袁世凯政府进一步有效控制和稳定了内蒙古局势。

随着内外局势的演变，经过反复交涉，中国的外交官们做出了极大努力，终于迫使沙俄做出让步，承认外蒙古是中国的一部分，已经“独立”的外蒙古改称自治。尽管俄国享有的种种特权和实际控制状况并未改变，中国政府至少在形式上恢复了在外蒙古的主权。在当时的情况下得到这种结果已实属不易，1915年11月，中国政府对呼伦贝尔的主权也正式恢复。

西藏是中国的一部分

民国肇建，辛亥革命的烽火也很快蔓延到西藏地区，清朝在西藏的统治全面崩溃，此时，西藏地方分裂势力在英国侵略势力的唆使下借机发布“驱汉命令”，拉萨人心惶惶，谣言四起。同时，西藏地方分裂势力派遣藏军东侵，攻占了理塘等地，并挑动在清末已进行过改土归流的西康藏区脱离中央。

近代西藏最危险的局面摆在了袁世凯面前。面对康藏的混乱形势，他先是采取了武力平叛的策略，下令川军自成都出发西征，不到两个月便成功收复失地，康藏边区形势趋于稳定。

这时，英国政府就西藏问题两次向袁世凯政府提出“五条抗议”，并说如中国不答应的话，英国当以实力帮助西藏“独立”。袁世凯令外交部加以驳斥，但是权衡利弊后，他还是决定取消了继续西征的计划并放弃了将西藏改为行省的策略，改“剿”为“抚”，利用和平手段安抚西藏上层，争取西藏内向中央政府。

袁世凯尽力争取与达赖喇嘛直接对话的机会，派专使取道印度准备赴藏册封达赖，阐明民国政府的对藏政策，以消除隔阂。同时也高度重视班禅在西藏政教势力中的作用，对他进行表彰和加封，安定边疆地区的人心。袁世凯还坚持吸收西藏地方的各界代表参加国家管理 和政治生活。中华民国第一届国会第一期常会中，参议院的西藏议员有10人，众议院的西藏议员也有10人。1914年以后，在袁世凯举行的“政治会议”和“约法会议”中，西藏均有代表参加。

1913年，英国为了达到将西藏地方从中国分裂出去的险恶目的，阴谋策划了“西姆拉会议”。此会议争论的焦点，是所谓西藏的“范围”和“独立”问题。英国代表诱骗藏方代表以秘密换文的方式，在会下又搞了一条历史上恶名昭著的“麦克马洪线”，把中国西藏地方共约9万平方公里的土地划归英方管辖，还炮制了一个《西姆拉条约》。

为免于背负“卖国贼”的千古骂名，纵使压力再大，袁世凯仍始终令中国代表拒绝在《西姆拉条约》上正式签字，使所谓的《西姆拉条约)成为非法的、无效的废纸。西姆拉会议以后，十三世达赖通过对中央政府和英国的对藏政策比较，得出了英国靠不住、祖国不可轻视的结论，从而改变了一度亲英、与中央政府对抗的做法。

让(二十一条)作废

过去，我们常说袁世凯为了实现自己的皇帝梦而以国家利益为代价争取日本支持，不惜签订了灭亡中国的(二十一条》。真实情况又如何呢?

1915年1月，日本向中国政府提出企图把中国的领土、政治、军事及财政等都交于日本控制之下的二十一条无理要求。袁世凯知道后极为恼火。那么，他是否能拒绝日本提出的“二十一条”呢?不可能。因为当时欧战正酣，西方列强无法对日本进行牵制，当时中国没有力量与日本正面冲突。

袁世凯心神稍定，开始琢磨怎么和日本人周旋。首先，他把日本人竭力保密的这一条约捅出去，让新闻舆论界和列强外交界都知道日本人的这一侵略要求。当各国大使向日本使馆询问这一条约真假时，日本人措手不及，窘迫不堪，先是竭力否认有此条约，后来说日本提出的条约不是这样。日本人也知道自己提出的真实条件太不要脸，所以不好意思公开承认了。

接着，间谍来报，日本御前会议决定了对华要求最重要几点:

(1)日本在满洲内地杂居;(2)日本人在满洲租地种地;(3)满洲警察局须聘用日本人为顾问。这三条中国若不答应，谈判即破裂，日本将以武力解决。预先知道日本人的底线，袁世凯在谈判中就对哪些可让哪些不可让很有把握。在这个过程中，袁世凯居然还收买了日本国内议会中的反对派对大限内阁提出不信任案，将大限首相吓出一身冷汗。

通过外交谈判和袁世凯的“幕后运作”，最后签订的所谓《二十一条》实际上只有“十二条”。第五项的七条根本没签订，第四项全部删除，第三项中的两条删除一条，第一、二项中的十一条最后签订的条文不是“留待日后磋商”，就是加进了限制条件。

即使是已经签订的几条，后来也大多被袁世凯破坏掉。袁世凯说:“购地租地，我叫他一寸地都买不到手;杂居，我叫他一走出附属地就遇到生命危险;至于警察顾问用日本人，我虽用他，每月给他几个钱罢了，至于顾不顾，问不问，权却在我。其他各条，我都有破坏之法。”

此后，在东北的日本人也曾说:“我们日本人在东北被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地。”至于向中国人购地、租地，更谈不上。日本受中国各机关聘雇人员也说:“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。”日本继任首相也实事求是地说:“大限内阁向中国要求二十一条，惹中国人全体之怨恨，而日本却无实在利益。”说是灭亡中国的(二十一条)基本上成了一堆废纸。

陶菊隐在他的《袁世凯传》中写到:袁世凯在“二十一条”上签字后，仍好多天神志不宁。他让人撰写了一本书，叫《中日交涉失败史)，印刷了5万册，密存在山东模范监狱中。他经常对左右说:“勾践不忘会稽之耻，最后终于打败了吴国;那些咄咄逼人的人终有肉袒牵羊(战败投降的意思)之一日，到那时，此书就可以问世啦。”