標題：創新型預算審查監督視域下人大代表參與預算監督之困境與優化
單位：武漢大學法學院
刊期：《財政科學》2019年第11期
內容提要： 預算監督關涉財政制度的運行和國家的現代化進程，新時代預算監督新形勢對發揮預算監督主體參與作用的人大代表提出了更高的要求。預算審查監督機制不斷創新，但人大代表在其中的參與成效差強人意。究其根本存在著主客觀方面的原因，主觀上人大代表參與預算監督主觀動力羸弱，監督意識以及自信心不強，客觀上代表專業能力不高以及創新監督機制不夠完善。鑑此，應當雙管齊下，一方面提升強化人大代表參與預算審查監督的能力和意識，另一方面切實完善人大代表參與預算監督的創新型制度機制，使得人大代表參與預算審查監督從程序性向實質性邁進。
關鍵詞：人大代表 預算監督 參與監督 預算審查監督機制 監督意識
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精彩內容摘編
人大代表參與預算監督的時代要求
財政是國家治理的基礎，是國家治理能力現代化的物質保障，財政制度對於國家治理現代化實現與否意義重大。眾所周知，政府只有經人民授權才能具體地分配從人民手中籌集的公共財政資金，向全社會提供人民所必須的公共服務。預算作為國家從公民手中籌集公共財政資金，並監督和分配公共財政資金的制度安排，亦應接受人民的監督。我國憲法明確規定，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，人民代表大會代表人民行使其監督權。因此，人民的預算監督權乃由人大代行。而在人大預算監督權的行使過程中，人大代表並非以自身“主體”權能予以行使“主體”責任，而自始至終發揮參與者的角色，參與人大及其常委會的工作。換言之，人大代表作為人民的代表，通過人民授權獲得合法的權力，代表人民的意志和利益，代表人民管理國家和社會事務，正所謂“代表來自人民、為了人民、代表人民，並向人民負責”，其當仁不讓擁有預算監督權。但是，人大代表預算監督權能的發揮則需要其切實參與至預算審查監督之中，從預算監督的各方面發揮監督作用。
預算監督權是現代法治國家立法機關所普遍享有的重要權力，被形象地比喻為控制政府“錢袋子”的權力。我國憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職能便是審查批准預算和監督預算執行。2015年新《預算法》強化了人大代表的預算監督權，從預算的管理、預算的編制，到預算的審查和批准、預算的執行調整以及決算監督，都明確了人大的監督職權，為人大代表監督預算提供了法律保障。十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確提出“加強人大預算決算審查監督”的改革任務，為此，中央還專門制發了幾個重要的指導性文件，無一不為加強和改進人大預算審查監督工作、探索完善人大監督工作方式的重要制度創新進一步提供了規範指導。中央接連發文更是表明，進行預算審查監督制度的有益探索，是新形勢下加強和改進人大預算審查監督的客觀需要。雖然修改《預算法》之後，人大及其常委會的預算監督職能得以強化，但當前預算監督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。審查監督政府預算是每一位全國人大代表依法履職的重要責任和重要內容，新時代人大預算審查監督面臨的新形勢、新任務都顯示出人大代表肩負的使命和責任重大，人大代表能否切實有效地參與到預算審查監督工作中具有重要現實意義。鑑此，面對新時代對人大代表參與預算審查監督提出的新要求，及時總結十八大以來預算監督領域層出不窮的創新舉措，反思其與人大代表參與預算監督的脫節之處，明確問題根源，有針對性地從制度層面提出保障人大代表有效參與預算監督的對策，以期從實踐層面推動預算監督從程序性邁向實質性，提高公共資金的使用效率。
人大代表與創新型預算審查監督機制仍有脫節
人大代表對預算審查監督的參與度是檢驗人大監督政府“錢袋子”是否貫徹落實的標杆，縱使預算監督方式創新多樣，卻仍在一定程度上與人大代表之間存有脫節現象，人大代表參與預算審查監督並未達到預期效果。
（一）預算審查監督機制推陳出新
2005年浙江溫嶺市率先實踐的“參與式預算”將民主懇談與人大預算監督相結合，將政府預算決策、人大預算審查和民眾監督三者之間有機結合，從而建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，“激活了基層人大的預算審議和預算監督功能”，是公共預算改革試驗中較為成功的經驗，也是公民與人大代表深度參與公共預算監督的風向標。十八大以來，圍繞“加強人大預算監督”的要求，基於各指導性文件的精神，從中央到地方積極推進預算審查監督改革，創新監督方式方法。尤其是《預算法》修改以後，預算監督改革領域湧現出一系列創新舉措。
1.預算聯網監督制度。即“利用政務內網光纖專線實現人大及其常委會與同級財政的聯網，建立各級人大預算支出聯網監督系統，把財政數據同步到人大來，實現各級財政部門與人大的實時互聯互通，將政府各個部門單位的預算執行情況置於人大監督之下”“相較於傳統監督模式，其具備實時性、全面性、實質性等優勢”。
2.代表聯絡員制度。在人大代表中，遴選出一部分代表，作為常委會與代表聯繫的“嫁接點”，將“中樞”——人大常委會與“脈絡”——全體人大代表連接起來，形成“常委會——代表聯絡員——代表”之間“相互應答，彼此激勵”的逐層發散的反應體系，來充分調動人大代表的履職積極性。
3.人大代表工作站制度。通過在基層設立人大代表工作站，在人大、政府、民眾之間架設一座溝通的橋樑，為人大代表在閉會期間的履職提供平臺，使越來越多的代表和群眾參與到監督和支持政府工作中來。這種工作機制形式，大大減少了市民蒐集人大代表信息的成本，一方面實現了公民有序的政治參與，另一方面還有助於人大代表順利開展工作。
4.人大與審計等跨部門合作監督制度。人大預算監督和審計部門監督雖然在監督層次、監督方式、監督程序等方面都有所不同，但二者相輔相成，預算執行審計是人大對本級預算執行情況進行審查監督的重要依靠；人大審議政府提出的審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，是促進提高同級預算執行審計效果，發揮預算執行審計積極作用的重要保證，二者的有機結合，能夠形成有效的監督財政的合力。
5.預算審查監督諮詢組制度。通過吸納專業人員、引入專業力量共同參與到預算的審查監督中來，以實現預算審查向專業人員“借力”。鑑於新《預算法》對財政預決算審查工作提出了更高要求，比如，收支是否合理，支出有沒有充分發揮財政資金作用等，故而需要有專業人員參與到審查工作中，提供專業意見以作參考，以期客觀、高質量地完成預算審查監督工作。
6.預算監督績效評價機制。以“預算”為對象開展的績效管理，也就是將績效管理理念和績效管理方法貫穿於預算編制、執行、監督的全過程，並實現與預算管理有機融合的一種預算管理模式，同時亦是在監督人大代表參與預算工作的責任落實。
7.預算聽證會制度。《預算法》規定“人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當採取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”。預算聽證會是很多地方人大已經在改革試行的預算監督手段。人大預算決算審查監督的機制不斷創新，豐富多樣的監督機制理論上為人大代表參與預算審查監督提供了多種渠道，實踐中各類監督機制的落實取得了一定的成效和經驗，但也暴露出一些普遍存在的問題，使得人大代表的預算審查監督參與成效差強人意。
（二）人大代表參與預算監督收效甚微
創新預算審查監督的方式，所帶來最直觀的效應便是預算審查監的“牙齒”相較於以前越來越硬，人大審查監督的實效也明顯提升。毋庸諱言，預算監督創新實踐取得的成效有目共睹，從政體上夯實了人大制度，從制度上加強了人大對預算的審查與監督，但是仍存在著一定的侷限性。
一方面，推陳出新的預算審查監督方式並未精準關注到人大代表的個人監督意識強化以及監督能力提升，使得人大代表在此過程中參與感與獲得感並不強。以全國各地正陸續推出的預算監督聯網制度為例，預算上網可資查看確實是一大進步，但是從人大代表視角看將會發現，必須前往專設的預算聯網監督查詢室方能查詢到預算信息，並非有網即可查，仍在很大程度上限制了人大代表切實參與預算審查監督。
另一方面，人大代表缺乏來自社會的監督與認可，其對預算監督工作的積極性受到影響。以深圳市推行的各區人大代表工作站為例，筆者在走訪中發現社區中公民對人大代表工作站一知半解，社區黨群工作中心的工作人員甚至並未聽聞過該區市曾經舉辦過預算諮詢會、預算聽證會等活動，人大代表亦未在代表工作站就此類活動進行過任何形式的宣傳。就此可反映出，人大代表並不“接地氣”，缺少與社會公眾的互動，從而缺少了來自社會公眾對其的監督以及認可，形成的惡性循環將會是人大代表在參與預算監督等各項工作中積極性的消退。
顯然，縱使預算監督創新模式的創設在一定程度上有效提高了人大代表的預算監督意識以及預算審查監督能力，也在一定意義上解決了人大代表參與預算監督的信息不對稱問題，增強了人大預算監督的針對性與時效性，同時提升了人大監督的廣泛性和深入性，但仍不得不提的是，作為人大工作“主體”的人大代表，在參與預算監督的過程中，並未如創新監督模式時所設想的達至理想效果，個體人大代表在預算審查監督工作中的參與度並未得到強有力的深化，亦未強有力調動人大代表的參與積極性。
雙管齊下：強化人大代表參與預算審查監督從程序性走向實質性
雖然修改《預算法》之後，人大及其常委會的預算監督職能得以強化，創新的預算審查監督機制助力了人大代表參與預算監督，但當前預算監督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。欲提升人大代表參與預算審查監督的實效性，歸根結底要提升人大代表參與預算監督的責任感和能力，更需要創新機制本身保障人大代表切實參與預算監督，從而方能提升預算審查監督的質量和水平。
（一）提升人大代表參與預算監督的能力與責任意識
一方面，應當加強並優化對人大代表有關預算知識方面的培訓，提高人大代表參與預算監督的履職能力。鑑於人大代表結構的層級性和差異性，培訓工作應注重靈活性，採取多種措施，多渠道、多途徑地進行。具體而言，完善人大代表素質培訓制度，應當在內容上突出培訓的專業性和針對性，在形式上突出培訓的豐富性和多樣性。人大工作是法律性、程序性和專業性很強的工作，做好人大工作不僅需要強烈的工作熱情，也需要高超的政策、法律和專業水平。適當的培訓“有利於幫助人大代表樹立正確的代表觀、權利義務觀，有助於促進代表參政議政能力自我提升意識的增強”。例如，培訓的內容不應當侷限於《憲法》《預算法》等基礎性法律，而是應當在此培訓內容基礎上適當增加財稅、預算方面的知識內容，甚至是以此培訓內容為主，有針對性地培訓人大代表的專業能力。培訓的形式可以採用以代表聯絡員為媒介，由人大財經委集中對其進行預算方面知識的培訓，再由其以靈活的方式向人大代表們教授預算專業知識。通過聯絡員有關業務培訓、專題研討、工作交流座談會，解決人大代表預算專業知識不足的問題，增強聯絡員和代表分析、處理、計劃預算信息的能力。再由其推而廣之，不失為一個事半功倍的方法。或是以人大代表工作站為各片區根據地，組織各片區人大代表定期到站開展預算相關方面的知識培訓，避免“審查能力到審查時候方恨少”。另外，人大代表聯絡員以及人大代表工作站可經常性組織人大代表去財政局或稅務局調研，此舉可使代表對預算知識有更直觀的認識，不僅有利於提高人大代表參與預算監督的專業能力，更有利於培養人大代表的履職責任感，增強人大代表監督預算的意識。
另一方面，應當加強人大代表與地區選民的聯絡交流，強化公眾對代表的監督，以提升人大代表參與預算監督的積極性與責任感。增加人大代表在社會公眾面前的曝光度，可以讓代表有壓力的同時獲得履職的動力。故此，應當儘可能多地將預算工作通過人大代表向各選區選民進行宣傳彙報。例如，可以考慮將區市各次預算編制說明會、聽證會、諮詢會等活動通過人大代表工作站或是代表聯絡員向公眾宣傳，讓公眾在獲知預算審查監督活動的同時督促人大代表積極提升自身預算監督能力，盡職盡責予以履職參與審查監督。如此，過程中人大代表所獲得的來自公眾的關注與認可，毋庸置疑亦可增加代表的責任感和榮譽感，使其更有動力、更有意識參與監督預算工作，從而形成良性循環。
最後，應當提高全民預算監督意識，營造全民監督氛圍，藉此助力提升人大代表的監督意識。欲在社會上養成人人關心預算的意識，首先應當進一步加強公共財政與預算知識的宣傳、培訓和引導。可以考慮通過各類媒體和多種途徑，向社會普及公共財政知識以及預算與自身的相關性，培養公眾的主人翁意識。其次，可以考慮擴大公眾預算參與範圍。國家和政府以及人大常委會不妨考慮提供更多途徑與渠道，創造更多機會引導社會公眾更深入地參與到公共預算中來，例如，預算編制執行聽證會、財政知識或預算項目問卷調查、財政收支公開論壇和網絡主頁等形式都能使更多公民參與進來。三是財政預算知識進課堂。可以考慮聯合學者專家編寫出版適合各個階段學子的公共財政與預算普及教材，從而培養祖國花朵的財稅預算監督意識。四是可以考慮增設激勵機制，由人大（人大常委會）牽頭組織，在代表選區或是公民所在地表彰履職盡責積極、代表工作完成得很好的人大代表以及在社會各項監督工作中表現積極、意見中肯、具有突出貢獻的公民活動，並可以借鑑70年國慶大閱兵給予紀念徽章的做法，向受表彰代表或公民獎勵帶有人大設計的特定標識的徽章或者其他紀念品。
（二）完善人大代表參與預算監督的創新型監督機制
“人大代表參與預算監督的權力能否得到切實保障，是影響其預算監督效力的首要因素”。為了進一步推進人大代表參與預算監督的工作實效，應當完善各類預算審查監督機制，在創新的基礎上強化人大代表的參與度。因此，具體而言，預算聯網監督機制方面，除了應當開發統一聯網監督軟件，向全國推廣之外，最重要的是儘快在技術上突破，允許人大代表隨時隨地聯網即可查詢相關預算數據，而非要求其必須前往指定的地點，以便提升人大代表切實參與監督的實效。代表聯絡員制度亦亟需構建固態運作模式，同時應在財政預算中列明經費需求，在穩定的財政支持下維護代表聯絡員的穩定工作。人大代表工作站的重要性不言而喻，對其給予完善至關重要，除了人大代表應當常態化到站與民溝通外，人大代表應充當該站點普及法律尤其是預算相關法律規範的角色，宣傳與號召公眾對預算工作的參與和監督，同時完善人大代表工作站官網，實現公眾線上線下都能迅速及時找到人大代表，快速解決問題。至於人大與審計等部門的合作，更加應該以成文規範形式明確其合作與工作機制，避免隨意性的同時亦能強化人大代表在此間的參與度。對於預算諮詢組機制，切實提升人大代表自身的專業技能，與專家組協同共進是未來應當努力的方向。預算聽證制度應當形成常態化，並且明確納入聽證範圍的項目，避免隨意性，同時人大代表在聽證會中的工作責任應當列明公開供公眾監督，讓監督壓力下的人大代表積極參與預算審查工作。
全文刊載於《財政科學》2019年第11期，歡迎訂閱！
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