案情

2016年1月，某科技公司通过招拍挂出让竞得位于该市高新技术开发区的一块工业用地，在与该市土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》中，约定了土地使用权出让价款为1500 万元，同时在合同的第四十条选择了争议解决的仲裁条款，约定因履行合同发生争议，由争议双方协商解决，解决不成的提交该市仲裁委员会进行仲裁或向人民法院起诉。2017 年6 月，在超过合同约定的动工建设期限六个月后，该科技公司仍未开工建设。在核实宗地闲置情况后，该市土地管理部门向该公司下达闲置查处通知书，同时以该公司合同违约为由向该市仲裁委员会提出仲裁申请，请求裁决该公司履行合同动工建设，并支付违反动工建设期限条款的违约金共计20 万元及仲裁费用。

该市仲裁委员会立案受理后，向双方发出受理案件通知书及仲裁应诉通知书，并指定了仲裁员组成仲裁庭对案件进行仲裁，开庭审理后作出了仲裁裁决，裁定科技公司在自裁决书送达之日起15日内动工建设，并依照合同约定向该市土地管理部门支付违约金。该科技公司以仲裁裁决的违约金过高，且《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议，约定的仲裁条款属于无效条款为由，向人民法院起诉要求撤销仲裁裁决。

能否适用仲裁条款解决合同纠纷是土地管理部门在签订《国有建设用地使用权出让合同》需要明确的问题。

分歧

在《国有建设用地使用权出让合同》的格式化范本中有仲裁条款选项，部分地市在签订出让合同时，为便捷解决纠纷，约定了仲裁条款。但因对出让合同性质的理解不同，出现纠纷时能否适用仲裁条款各方仍有不同的理解。

科技公司认为，涉案合同中约定的违约责任过高，依法应当予以调整，且《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，合同中约定的仲裁条款属于无效条款，该市仲裁委员会无权对此进行仲裁，应撤销该市仲裁委员会作出的仲裁裁决。

该市土地管理部门认为，最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件的司法解释清楚规定了《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，依法可以仲裁。科技公司在仲裁期间没有对合同中仲裁条款的效力提出异议，在仲裁委员会作出裁决后又以该合同属于行政合同为由提出撤销请求，不符合《仲裁法》第五十八条规定的应予撤销情形。

该市仲裁委员会认为，《国有建设用地使用权出让合同》明确约定的仲裁条款，且双方发生争议也选择了以仲裁方式解决纠纷，其依据《仲裁法》相关规定，并结合合同条款作出的仲裁裁决合法有效。

分析

仲裁作为合同双方当事人资源协商为基础的争议解决制度和方式，常被合同当事人选择为解决民事合同纠纷的途径。出让合同纠纷是否能通过仲裁解决需要从以下几个方面进行分析。

合同约定仲裁条款，是进入仲裁程序的前提。依据《仲裁法》第四条的规定,当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理，可见仲裁委员会是否受理仲裁申请，仲裁协议是判定的条件之一。若在出让合同未约定仲裁条款，在发生合同纠纷就不能通过请求仲裁解决纠纷，只能选择向人民法院起诉的方式处理。从本案例来看，在《国有建设用地使用权出让合同》明确约定的仲裁条款，符合申请仲裁的前置条件。

仲裁事项约定不明，有可能导致仲裁条款无效。仲裁条款是当事人在合同中订立的以仲裁方式解决纠纷的条款，订立仲裁条款时,往往因为事项表达不完整而致使约定的仲裁条款无效，使得合同纠纷不能通过请求仲裁解决。结合实践中仲裁条款被裁定无效的情形，在约定仲裁条款时，要做到有明确的申请仲裁的意思表示，仲裁事项必须与当事人有特定的法律关系，而且只能是合同纠纷或其他财产权益纠纷，必须写明具体的仲裁委员会。本案例中的合同仲裁条款中既约定仲裁，又约定诉讼。根据《仲裁法》及相关司法解释的规定，这样的约定违反了仲裁的惟一性和终局性，应被认定为无效约定。

仲裁适于民事纠纷，行政争议不能进行裁决。满足了前两项的是不是就能将双方的争议提交仲裁委员会进行裁决，还需要看纠纷类型，依据《仲裁法》的相关规定，平等主体之间纠纷才能进行仲裁，婚姻、收养、监护、扶养、继承等涉及自由处分的身份关系的纠纷不能仲裁，行政管理而引起的争议不能仲裁，依法通过行政复议或行政诉讼解决。虽然这些纠纷也不同程度涉及财产权益争议，但不属仲裁机构的管辖范围。国有建设用地使用权出让的过程不仅仅涉及民事关系，也涉及审批行政许可的行政关系，《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》和《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》等司法解释对于国有建设用地使用权出让过程中的部分争议是按行政诉讼进行处理。可见在发生争议的时候，需要区分纠纷类型选择争议的解决方式，若不属于因合同产生的民事纠纷，就应选择复议或诉讼的方式解决。 本案例中，纠纷来源于未能按约定的时限动工建设，虽然开竣工违约属于合同约定事项，但是对于开竣工情况的认定、土地闲置的处理、追缴违约金等都体现了土地管理部门的行政管理职责，强硬归为民事纠纷按仲裁方式处理，又可出现仲裁与行政不协调的问题。

出让合同多重性，定为行政协议有争议。因行政争议不能进行仲裁，那么出让合同是否为行政协议，就直接决定了仲裁条款是否有效，也是决定了纠纷处理方式。一直以来出让合同的性质以及合同纠纷采用哪种诉讼救济途径争论较大，有的认为是民事合同，也有认为是行政合同的。虽然土地使用权出让行为属于行政许可，出让过程既涉及行政管理事项，也涉及民事行为，但《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》结合民事审判实践，将行使出让合同权利导致的相关纠纷归入民事纠纷，将出让合同纠纷列入民事审判范畴。本案例中，科技公司认为国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，不是平等主体的之间的合同纠纷，不可以仲裁，主张约定的仲裁条款应属无效，并不成立。

随着房地产市场的发展，涉及国有土地使用权出让合同方面的纠纷也日趋增多。仲裁与诉讼相比，具有简便快捷的优点，为了快速解决纠纷在签订合同时，各地在国有土地使用权出让合同中直接约定争议解决的仲裁条款，将仲裁作为解决合同纠纷方式的首选。从实践来看，出让合同约定了仲裁条款，条款明确约定了仲裁事项以及仲裁委员会等要素的情况下，且发生纠纷也是合同纠纷的时候，出让方、受让方协商一致申请通过仲裁的裁决解决纠纷，可以得到人民法院或者仲裁委员会的支持，便捷的解决出让合同纠纷。然而，

因受让方未按照出让合同规定的期限和条件进行开发利用土地的，土地管理部门实施警告、罚款、无偿收回土地使用权等行政处罚产生的纠纷，应通过行政复议或者行政诉讼进行救济。通过仲裁处理行政机关的监督权、管理权、处罚权等内容而发生纠纷，与《仲裁法》规定的可仲裁的纠纷范围不符。

本案例中，人民法院审理后认为土地管理部门行使其行政管理职责的体现，产生的纠纷为行政争议，不符合《仲裁法》规定可以仲裁的纠纷，“仲裁委员会无权仲裁”的申请撤销理由成立，但同时提出“合同中约定的违约责任过高”的申请撤销理由，不属于《仲裁法》第五十八条所规定的法定撤销事由，故不予支持。法院依据第一条理由，裁定撤销了该市仲裁委员会的仲裁裁决。

（作者：黄曦 单位：广西南宁市自然资源局）