摘 要：农村集体产权制度改革是当前农村改革的重点, 农业村的集体资产产权制度改革具有特殊性, 本质上是对土地资源产权的改革。本文运用访谈的方法, 对山西省的小天贡村和云南省的阳波村两个农业村进行调查研究。研究结果表明: (1) 两村因地制宜, 选择不同的改革模式。小天贡村将统一经营的土地量化到人, 建立股份经济合作社;阳波村将统一经营的土地和承包地的承包经营权共同入股, 成立土地股份合作社。 (2) 两村为中西部地区的农业村集体产权改革提供可资借鉴的经验:一是选择合适的改革模式。当统一经营的土地较少, 且大部分农民愿意流转的情况下, 可成立土地股份合作社;当统一经营的土地较多, 且大部分农民不愿意流转的情况下, 可成立股份经济合作社;二是把握股权设置这一灵魂, 处理好统一经营与分散经营的关系;三是根据实际情况, 选择内股外租、对外入股和自主发展三种方式对集体土地加以利用, 壮大集体经济。
《宪法》规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。“双层经营”包含了两个层次:家庭分散经营和集体统一经营。目前, 这两个层次的发展有如下特点: (1) 分散经营发展较好, 但也面临挑战。实行家庭承包经营, 使农户获得了充分的自主经营权, 充分调动了亿万农民的生产积极性。但是, 随着城乡一体化进程加快, 很多农民进城务工, 承包地被抛荒, 闲置现象突出。 (2) 统一经营发展薄弱, 但集体产权改革带来发展机遇。集体资产由集体经济组织成员所有, 但随着城镇化进程, 人口流动频繁, 集体资产产权不清晰, 集体资产“人人共有”但又“人人皆无”突显, 经营性资产经营效益低下, 统一经营的集体土地被闲置、浪费。鉴于此, 近年来集体资产产权制度改革的共识和顶层设计逐步推进, 提高集体资产的经营效率和农民获得感成效显现。中国的根本问题就是农民问题, 农民问题就是土地问题[1]。在农业村, 几乎没有经营性资产, 土地资源是最主要的集体资产, 农业村的集体资产改革本质上是集体土地制度的改革。从这个意义上说, 对农业村的集体资产产权制度改革的研究具有重要的现实意义。
在农村集体产权制度改革研究中, 对农村产权制度改革问题的宏观研究较多且较为成熟[2-4], 包括对集体资产产权制度改革的成员资格界定、资产量化范围、股权设置与管理、集体经济组织的主体地位等在理论上做了重要的回答, 对改革实践产生一定的指导意义。特别是对东部沿海地区经济发达地区、城中村、城郊村等农村集体资产产权制度改革的经验性研究[5-10], 包括清产核资、成员权的界定、股权设置、改革的绩效和发展趋势等方面较为深入, 起到借鉴与启示的作用。比较而言, 现有研究十分缺乏对中西部农业村集体产权制度改革的研究。但东部地区与中西部地区、农业村与城中村、城郊村的改革条件不一样, 相应的改革方法也有所不同。中西部地区的农业村征地少, 集体土地资源市场价格相对较低, 集体收入少, 改革的内生动力相对不足, 改革需要政府推动自上而下进行。因此有必要对中西部农业区域集体产权的改革经验进行全面研究。2015年国家批复了29个集体资产股份权能改革的试点县, 许多农业村进行了产权制度改革, 积累了一些改革经验。山西省潞城市和云南大理市是其中的两个改革试点市, 它们对农业村集体资产的改革有着不同的经验和做法。潞城市的小天贡村和大理市的阳波村两个农业村与中西部的其他农业村有较高的同质性, 因此选择这两个村进行对比研究, 以期为中西部农业村集体资产产权制度改革提供经验。
一、资料来源和案例概况
采用访谈法, 访谈的对象包括两市产权改革小组的成员、经管部门负责人、乡镇干部、村干部、集体经济组织理事会、监事会成员。小天贡村和阳波村的基本概况如下:
小天贡村位于潞城市翟店镇西部, 地势平坦, 交通便利。共有132户, 常住人口500余人, 总占地面积0.64平方千米, 耕地面积500余亩, 机动面积129.61亩, 荒山面积90余亩, 粮食作物主要以玉米种植为主, 无集体经营性资产。
阳波村位于大理市银桥镇东南部, 属大理市腹地, 西接国道214线, 东临洱海、环海西路, 省道大丽公路穿村而过。全村有4个自然村, 8个村民小组, 755户, 3126人, 国土面积2.91平方公里, 耕地2248亩, 林地157亩, 水塘38.9亩, 茶园50亩, 拥有集体资产60万元, 是一个以农业为主的白族村。
二、小天贡村和阳波村的改革经验
1. 小天贡村——村级股份经济合作社
小天贡村在2016年启动集体资产股份权能改革试点, 建立股份经济合作社, 将集体资产作股量化到每一个组织成员。具体做法如下: (1) 清产核资, 量化作股。土地资源的评估值是以2015年度山西省统计确定的年产值1435元/亩为准, 耕地价值以其的28倍价格作为估价标准, 即每亩耕地的价格为1435×28=40180元;荒地以其8倍价格作为估价标准, 即每亩荒地的价格为1435×8=11480元。耕地129.61亩, 荒山90亩的土地评估总价值为合计6240930元。将评估总价值作为股本, 并按照每股一元, 折合股数6240930股, 全部参与股权分配。 (2) 集体经济组织成员界定。以农业户口为基础, 综合考虑了原生产大队成员及其子女、姻亲及政策性因素, 分别划定了集体经济组织成员资格的取得 (含特殊人员成员资格的认定) 以及丧失的情况。 (3) 股权设置。小天贡村不设集体股, 只设个人股, 提取公积公益金不得低于30%。个人股先分为人口股和农龄股两大类, 人口股占70%, 农龄股占30%。再将人口股细分为原始股和基本股, 其中原始股为本集体经济组织原始成员及其衍生人员所享有, 占总股本的20%, 基本股为具有承包地在册成员所享有, 占股本的50%;将农龄股细分村龄股即在本村集体经济组织的年限股, 占总股本的10%;劳龄股即在本村集体经济组织成为劳动力的年限股, 劳龄计算时间一致, 均为16-60周岁, 占总股本的20%。 (4) 股权管理。股权实行“生不增、死不减”的静态管理模式, 可以继承、转让和赠与, 但不得退股提现。 (5) 收益分配。股份经济合作社向股东发放股权证书, 作为享受股份经济合作社收益分配的凭据。提取公积公益金后, 剩余的按股分红。 (6) 组织管理。理事会、监事会成员原则上采取与党组织成员、村民委员会成员交叉任职, 每届任期3年, 与全市村两委同时换届。财务负责人不得兼任监事。理事会、监事会成员的直系亲属不能被聘用为本社的财务管理人员。 (7) 经营方式。小天贡村股份经济合作社开始运行, 整理村东集体机动地、流转农户土地, 利用市级拨付的50万专项资金, 筹建了150亩规模的产业发展示范区, 发展观光农业、果蔬采摘农业等。2016年收益5万余元, 效益显著。
2. 阳波村——成立土地股份合作社
阳波村在2016年开始进行改革, 将集体机动地和承包地的承包经营权入股, 成立土地股份合作社。具体做法如下: (1) 界定集体经济组织成员, 共有755户, 3112人享有成员身份。 (2) 股权设置。合作社设置集体股和个人股。集体经济组织的机动田75亩按“一亩一股”标准按量做股, 共75股为“集体股”。具备集体经济成员资格的成员按照自主自愿的原则, 将承包地的承包经营权入股, 共有660户, 1126亩, 按“一亩一股”的标准量化作股, 设立“个人股”, 个人股共有1126股, 归集到户。 (3) 股权管理。股权在无征地等情况下实行静态管理, “个人股”可依法继承、转让, 但不得抵押和退股体现。股权受让和受赠者, 只享有收益分配权, 不享有决策管理权。若遇征占用地, 是集体经济组织的机动田的, 对集体股进行相应增减;是农户承包地的, 对个人股进行相应增减。 (4) 收益分配。现阶段, “集体股”的份额并未分配到每个成员, 收益归属集体经济组织所有, 主要用于公益事业建设, 其权利、义务及风险亦由全体股东共同行使与承担。改革后, 集体经济组织形成新的经营性资产或资源, 由具备本集体经济组织成员资格的人员, 按“一人一股”配股。个人股股东目前每年可获1300-1500元/股的固定分红, 并逐年增加红利。 (5) 组织管理。理事会、监事会成员原则上采取与党组织成员、村民委员会成员交叉任职, 每届任期3年, 与全市村两委同时换届。财务负责人不得兼任监事。财务管理人员不用聘用理事会、监事会成员的直系亲属。 (6) 经营方式。土地股份合作社流转统一经营的集体土地和承包地, 再统一出租给农业经营主体, 下一步计划入股到企业中。
3. 两种改革模式的异同
综上所述, 小天贡村和阳波村走了不同的产改模式, 其不同点在于:集体经济组织形式、股权设置方法以及集体资产运营方式等。具体情况如表1。
(1) 集体经济组织形式不同。小天贡村建立了股份经济合作社, 是由具有成员资格的全部股东组成, 经营的是统一经营层次的集体资产 (不包含承包地) , 在决定集体经济发展形式具有主动地位。阳波村成立了土地股份合作社, 它区别于一般的非社区型土地股份合作社。平常所说的土地股份合作社, 是专业合作社的一种类型。阳波村的土地股份合作社被当做集体经济组织。从广泛意义上说, 承包地也属于集体资产, 该村的土地股份合作社不仅经营统一经营的集体土地, 也经营承包到户的土地。
(2) 股权设置方法不同。小天贡村把集体统一经营的土地作股量化到成员, 提取公积公益金, 不设集体股, 设置个人股。个人股是由全体组织成员所享受, 每个成员因村龄、承包地等不同, 享有不同的股份系数。阳波村未把村级集体统一经营的土地量化到成员, 单独设立“集体股”, 用作村级的公共支出, 直到集体有经营性资产时再按“一人一股”分红。个人股则是通过组织成员流转承包地的数量设置的, 按“一亩一股”计算, 发放股权证。
(3) 资产经营方式的选择不同。小天贡村利用统一经营的集体土地和流转部分农户的承包地, 发展农业产业。集体将提起公积公益金, 其余的按股分红, 全部成员均能享受到财产性收入, 承包地流转的农户还能取得租金收入。阳波村则是将集体土地和农户的承包地承包经营权入股到土地股份合作社, 统一流转给农业产业化的龙头企业, 获得租金收益。
三、农业村集体资产产权制度改革经验的借鉴
小天贡村和阳波村产权制度改革殊途同归, 壮大了集体经济和提高成员收入。
1. 因地制宜, 选择合适的产改模式
表1 两村产改模式的差异
小天贡村和阳波村所呈现的股份经济合作社与土地股份合作社两种改革模式, 有各自的优缺点和适用条件。农业村改革的实质是对土地制度的改革。对每个村来说, 统一经营的土地有多寡之分, 农户对承包地流转的意愿也不同。未承包地多、大部分农民不愿意流转承包地的村可借鉴小天贡村的经验, 将未承包地作股量化到成员, 建立股份经济合作社。未承包地较少, 且大部分农民愿意流转承包地的情况下, 可借鉴阳波村将集体机动地和承包地入股, 建立土地股份合作社, 统一运营土地, 实现适度规模农业, 提高经营效率。
2. 合理设置股权, 处理好统一经营与分散经营的关系
注重“统一经营”带动“分散经营”, 让大车轮带动小车轮。小天贡村股份经济合作社一定程度上带动了“分散经营”, 通过集体经济组织, 流转了农户承包地, 实现规模发展。但农户承包地可借鉴阳波村入股的方式, 提高农户承包地的经济效益, 同时调动农民参与监督管理集体经济组织的积极性。不管采取哪种改革模式, 承包地的承包经营权要入股到集体经济组织, 进行统一经营, 需遵循流转自愿、退出自由的原则, 坚持尊重农民的意愿。正如杜润生提到, “凡是涉及土地产权收益问题, 十分复杂, 必须慎重从事。事先必须取得村民自愿, 应该逐户征求意见, 不可满足于开会动员, 鼓掌通过的简单方式。凡愿继续维持家庭承包关系, 或继续两田制, 不愿加入统一经营的, 都应听其自愿, 坚持加入自愿、退出自由的原则”[11]。
3. 因村制宜, 选择农业村集体经济发展的有效形式
经营方式的选择和效益风险是相互关联的。各村在改革时实际情况选择有效的集体经济发展形式。土地资源的经营方式主要有:内股外租、对外入股和自主发展。 (1) 内股外租:将土地出租给农业企业。这种方式预期收益较为稳定, 与企业的经营效益不存在必然的联系, 风险较低。 (2) 入股到农业产业化龙头企业。入股收益相对较高, 与企业运营好坏直接挂钩, 需要承担相应的风险也较大。因此, 要对入股企业进行资格筛选。优先选择在规模和经营指标上达到规定标准并经政府有关部门认定的具有影响力、号召力和示范、引导作用较强的农业产业化龙头企业, 同时集体经济组织还需建立风险防范机制, 起到双重防护的作用。 (3) 自主发展农业产业。利用村集体机动地、荒地以及耕地等资源性资产, 发展现代特色农业、品牌农业和生态循环农业。如小天贡村股份经济合作社建设了150亩产业示范园区, 发展观光农业。虽然这种发展方式收益较高, 风险也较高, 但集体经济组织的发展并不能一味担心因发展带来的风险, 而应积极地应对风险, 建立风险管理机制。如有学者提出在合作社出现亏损及农民不能按期领取保底收益时, 入股农民也可以自由退股, 并在合作社破产清算时享有优先补偿权[12]。
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