黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。作為自然經濟綜合體的土地，是人類賴以生存和發展的物質基礎，也是國土空間治理體系和治理能力現代化的空間載體。而要關注作用於土地自然經濟活動並揭示其規律性，需要利用大數據技術分析處理和決策支撐土地利用/土地覆被變化的管理，由基於用地類型的管理向基於構成要素的治理提升。

土地系統調查監測是自然資源調查監測的基礎

　　土地是地球表層包括地質、地貌、氣候、水文、土壤、植被等多種自然要素在內並於經濟社會系統要素相互作用的自然經濟綜合體，包含這一地域範圍內過去和現在人類活動的種種結果。當然，作為自然物的土地是逐漸由人類生存和發展的最基本生態環境要素轉化為人的勞動對象和勞動資料，因其作為人類生活和生產活動的自然資源基礎，而成為一切生產資源和生產資料的源泉和依託；並使自然資源和生態環境要素的土地轉化為人工自然資源和人工生態環境要素而成為自然資源綜合體。

　　自然資源是指天然存在並有利用價值的自然物，包括土地、礦藏、水、生物、氣候等。一般來說，土地資源是自然資源的一種重要類型，自然資源的外延大於土地資源。但土地資源是除了礦產資源、海洋資源之外的其他一切自然資源的載體，如森林、草、作物等生物資源的載體，湖泊河流等水資源的載體，其他自然資源依存於土地資源，形成自然資源分佈的空間關係。每個自然因素在整個自然地理環境中以及人類利用自然資源的活動中，各有其重要作用，而在地球表層自然、生態、經濟、社會、技術等要素組成的複合系統發展與演化進程中，土地資源處於核心地位並具有綜合作用。土地自然生產力是自然資源要素配置的集中體現，土地邊界是自然資源產權界定的基本依據，土地容量是自然資源承載能力的空間表徵。由此，土地利用現狀調查成果為支撐土地管理、提升國土空間治理能力做出了基礎性的歷史貢獻。

　　土地資源調查源於1980年，為摸清土地利用家底、以耕地保護為目的而開展。儘管順應形勢發展在“二調”中增加了為控制建設用地無序擴張細化建設用地調查內容，在“三調”中為加強自然資源統一管理，增加了自然資源類型調查內容，因土地利用現狀調查的本質是土地利用類型的調查，仍然難以充分反映土地的自然、經濟和社會綜合體特徵。

　　因此，作為自然綜合體和人類活動結果的土地系統調查監測，是自然資源調查監測的基礎。

構建土地大數據決策支持系統和公共服務平臺

　　土地資源的自然屬性對土地資源的利用方向起到基礎性的決定作用，土地資源的經濟屬性在很大程度上引導著土地利用的方向，土地資源的社會屬性（土地產權、土地使用制度等）對土地資源的利用起到保障、促進和約束作用。因此，

　　“十三五”以來，我國在原國土資源“一張圖”和綜合監管取得顯著成效的基礎上，全面推進了以“國土資源雲”為核心的信息技術體系及基於大數據和“互聯網+”的管理決策與服務體系建設，以及現代對地觀測與信息技術集成為支撐的全覆蓋全天候的資源調查監測及監管體系建設。但由於長期以來以耕地紅線控制土地利用和保護，對地質、地貌、氣候、水文、土壤、植物等構成土地的自然要素和驅動土地利用變化的人文因素及其變化和相互作用考慮欠完整，並且這些要素信息存在著來源眾多、類型多樣、尺度不一、管理分散等問題，而且驅動因素和驅動機制不清，無法有效體現氣候變化、自然環境變化和經濟社會發展變化等對土地利用/覆被的影響等問題。如何創造性地集成現代對地觀測與信息技術，切實做到土地資源精準監測、快速評價、智能決策與開放服務，是當前迫切需要解決的科技問題。

　　為此，需要在構建土地構成要素多源異構大數據集成的基礎上，開發影響土地利用/土地覆被變化的土地大數據領域知識推理技術和分析模型等，進而開發出支撐統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的土地大數據決策支持系統和公共服務平臺。

基於要素融合的自然資源要素管理

　　學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，不斷提升自然資源管理治理體系和治理能力現代化，要著力研究基於要素融合的自然資源要素管理。

1. 以土地與其他自然資源要素相互作用的土地系統認知為要素管理之基，研究土地的自然經濟綜合特徵，以及土地系統及其形成、特徵、演化和分佈規律。研究土地類型劃分，明晰土地系統調查監測技術，從而更深刻地揭示土地要素與其他自然資源的配置特徵及其對國土空間功能的影響。
2. 以土地要素與其他自然資源、經濟社會要素的數據融合為要素管理之源，梳理與“三調”的關係，做好歷史數據的承接，並融合經濟社會數據信息，從而釐清土地要素與其他自然資源的相互作用關係以及土地要素與經濟要素的相互作用，並做好與專項調查的銜接。
3. 以自然資源知識生產能力提升的大數據技術為要素管理之技，在現有自然資源信息化的基礎上，充分利用大數據、區塊鏈等信息技術對現有資源本底“一張圖”和綜合監管“一張網”的升級改造，通過信息化實現由基於利用類型的管理向基於構成要素的治理提升。

（作者：單衛東 黃賢金 胡月明 作者單位：自然資源部科技發展司，南京大學地理與海洋科學學院，華南農業大學）

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