摘 要：农村土地“三权”分置是由实践问题引发的诱致性制度变迁到国家自上而下的强制性制度规范的过程。2019年中央一号文件明确要求完善农村土地“三权”分置的政策体系。这就需要结合不同地区开展农村土地“三权”分置工作面临的现实困境,不断完善配套的政策体系,从服务完善、激励保障和产业扶植等方面,健全产权交易服务体系、农地融资保障体系、农业产业扶植体系、承包地有偿退出机制。同时,探索完善农村土地“三权”分置政策供给体系的保障措施,包括规范农村土地流转交易市场的监督管理政策,健全农村土地融资风险规制体系,创新农业产业扶植模式,审慎设计承包地有偿退出机制。
一、问题的提出
我国目前推行的家庭联产承包责任制始于20世纪80年代初期,采取的土地分配方式是,各村集体经济组织拥有的土地数量多少、质量优劣和生产力水平的高低,由集体经济组织成员民主讨论决定。具体而言,农村耕地的承包主要有三种做法:一是按人承包;二是按劳力承包;三是按人劳比例承包[1]。在第一轮承包结束之际,1997年国家开展了土地延包工作,同年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求,“开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包,更不能随意打破原生产队土地所有权的界限,在全村范围内平均承包。”[2]近年来,农村耕地时常面临着用途任意变更的问题,这使原有的农村土地承包经营制度不断受到冲击,也使农民的权利受到侵害。而且,由于土地承包经营权在占有、使用、收益等方面的规定并不明确,难以准确界定土地的实际占有情况。开展农村土地确权和农村土地“三权”分置,就是要查清农村土地的面积、空间位置等信息,从而更好地保护农民的权利,推进农村土地有序流转、规模经营。
国外有关农村土地登记的研究,尤其是关于土地所有关系的有效性与土地投资关系的研究,以及对于土地登记和赋权的影响因素的探讨,对激发地方政府开展土地登记和赋权工作的动力具有重要的启发意义,有助于化解我国农村土地“三权”分置工作中面临的问题,如需要注重登记中的历史因素、地方知识等。然而,我国农村土地产权结构具有自身的特殊性,即集体所有背景下的家庭承包经营,坚持所有权和使用权相分离。土地承包经营权仅限于土地本身,不包括土地附着物[3]。我国的农村土地确权登记不同于西方国家的主要登记模式,不属于契约、产权和托伦斯登记中的任何一种,具有产权登记制度的登记要件主义取向、实质性审查、强制性登记的特点,也吸收了托伦斯登记由政府颁发凭证、制作地籍图簿、动态性登记等的做法。此外,国外有关研究主要围绕土地登记政策的外在因素展开,对于政府自身政策体系及运行的关注不够,缺乏深入的分析与探讨。
国内学者关于农村土地“三权”分置的研究,主要集中于以下方面:一是区分考察和归纳总结土地确权登记和土地流转经营的做法和模式。两类做法和模式在同一地区的表现具有差异,例如,有的地区确权登记并不典型,但土地流转经营成效显著。依据确权过程和结果,农村土地确权登记模式可以划分为三类:确权确股、调整后确权(包括农户协商互换和村社主导调整)、依原状确权。其中,“确权确股”模式主要存在于部分经济发达地区,这些地区人均耕地较少、集体经济组织实力雄厚、生产经营形式稳定,不具备实施确地到户的条件,而且确地到户的成本较高。调整后的确权模式在目前的地方实践中较为常见,大部分地区在第一轮“延包”期间,由于政策落实不到位、人口增减而存在对实际土地进行或大或小调整的做法,以保证村组集体内部土地承包的公平。依原状确权,既不全部打乱重分、也不小范围进行土地多少的调整,严格按照国家政策所要求的“不是推倒重来、打乱重分,不能借机调整或收回农户承包地”[4],依法依规确权,具体可以分为按照原有承包面积确权和按照现有实际面积确权。与农村土地确权模式相似,不同地区基于差异化的土地状况、人地关系和地方习惯等,选择了不同的农村土地经营和流转模式,在培育新型农业经营主体、促进规模化经营和实现农民增收等方面取得了显著的成效。从主导力量、农户参与和经营形式看,目前的土地经营流转模式主要分为村社自发型、政府推动型和企业拉动型。其中,村社自发型是由村组集体中有威望或能力的带头人和乡贤,以个人或集体的形式组织发动成立股份制企业或者农村土地股份合作社,如中部地区的山东东平和湖南鹊山。政府推动型是指政府通过制度创新和政策供给,积极引导农民走上规模化经营道路,实现土地、劳动和资本的优化配置,以提高农业产业化、农村经济繁荣和农村城镇化水平,如浙江省推动的集体产权股份制改革产生的股份合作模式。企业拉动型是指龙头企业为了获得稳定的农业生产基地,保证原材料质量,积极与农民协商承租土地,进行规模化生产经营。这种模式一般存在于工商企业较发达的地区,龙头企业倾向于选择效益较高的项目,且拥有较强的资金和技术实力[5]。二是围绕农村土地承包经营权确权过程中遇到的现实阻碍,提出相应的改进建议。陈明等对贵州省丘陵山区部分农户进行了问卷调查和访谈,通过对农民的承包土地归属、面积四至、流转合同等的认识,以及对地区自然地理条件和传统习俗的深度描述,通过模型构建与实证检验,认为自然地理环境、耕作方式和生产实践的习惯,影响了农民在法律规范意义下的土地权属意识,而农民的这些地方性知识影响了治理实践和农村土地确权工作,需要在政策执行过程中予以考虑[6]。朱北仲指出,农民在权证方面的法律与利用意识淡薄、趋利性过强,“四荒”地权属与管理混乱,在农用耕地上私建住宅,以及技术、人员和资金不足,不利于农村土地确权的有效推进[7]。杨仕强对广西防城港市农村土地确权工作进行了实际考察,指出原有承包关系基础不牢、历史遗留问题多、部分土地弃耕撂荒时间长、部门沟通难和工作步调不一致等一系列问题[8]。宋庶民以吉林省松原市土地承包经营权确权工作为例,分析了政府在土地确权工作中面临的经费保障不足、技术支撑有限、承包关系混乱、历史遗留矛盾复杂等问题[9]。在此基础上,学者们提出了相应的改进建议,如强化前期宣传、落实预算经费,鼓励新型农业规模经营主体开发利用“四荒”土地、为农村土地确权并为流转后的农民顺利实现市民化提供必要保障[7,8][10]。
在政策层面,2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“健全严格规范的农村土地管理制度”“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”[11]。2009年7月,农业部印发《农村土地承包经营权登记试点工作方案》,在辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、云南八个省份开展农村土地承包经营权登记试点,“把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户,把现有土地承包关系稳定并长久不变的要求落到实处,进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作,依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利,为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验。”[12]2011年2月,农业部印发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》要求,“查清承包地块的面积和空间位置,建立健全土地承包经营权登记簿,妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。”[13]2012年6月,农业部办公厅颁发《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》,对农村土地“三权”分置工作开展的基本流程、技术要求、操作规范予以进一步明确[14]。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出,全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,并用5年时间基本完成,要确保农民享有权能完整、有保障的土地承包经营权[15]。2014年4月,国务院办公厅发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》,要求制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法,在经批准的地区开展试点[16]。2015年1月,农业部等六部委发布《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,在2014年3个整省工作试点的基础上,新增9个省开展整省试点,同时表示,用5年左右时间,基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作[4]。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出“围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的‘三权’运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展”[17],这为农村土地“三权”分置的工作基础、核心要义和目标图景指明了要求。2017年10月,党的十九大报告中指出,“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。”[18]2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出,“完善农村承包地‘三权分置’制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。”[19]
本文以农村土地“三权”分置改革的现实目标诉求为研究起点,突出其对农村经济发展和社会稳定的产权安排需求,从中寻找农村土地产权政策演变的依据和方向;运用公共政策执行理论,考察农村土地“三权”分置政策的执行成效及面临的现实困境,探讨如何健全农村土地“三权”分置的政策供给体系及其保障措施。首先,有利于推动农村土地制度改革和农村土地承包关系的明确化、长久化和稳定化。我国农村土地同时具有社会保障功能和经济功能,在人力资源和金融资本方面对于支持城市发展具有至关重要的作用。随着第一轮土地承包经营结束、第二轮土地延包开始,农村土地承包经营的长期性和稳定性已经成为农民的重要利益诉求。研究农村土地“三权”分置政策的执行,探索财产清晰化和收益明显提高的途径,对于繁荣农业经济、促进农村经济发展、增加农民收益具有重要的现实指导意义。其次,有利于解决农村土地经营融资难题,促进农业资本市场化运作。近年来,城市剩余资本逐渐增多;与此同时,现代科技推动实现农村土地规模经营、促进农民增收,迫切需要大量的资金。然而,二者之间存在着法律规范、政策引导等方面的差距。农村民间金融仍然不被法律所认可,抵押人、贷款人都面临着法律风险,而农村信用社、农业银行的农业贷款程序较为繁杂。通过对农村土地“三权”分置政策中抵押融资贷款模式的研究,以承包经营权确权登记、政策供给体系、配套措施的完善来寻找突破口,有利于解决农村土地经营融资难题,促进农业资本市场化运作,活跃农村经济。
二、农村土地“三权”分置政策执行中面临的现实困境
农村土地“三权”分置工作不仅仅是政策执行问题,也是一项涉及政府对于公民物权认定的执法性工作,包括部门协调、纠纷处置、法律适用等环节,是关于农村土地制度的系统性改革工作。目前,农村土地“三权”分置工作面临着许多困境与挑战,主要体现在产权交易服务体系、农地融资保障体系、农业产业扶植体系、承包地有偿退出机制等方面。
(一)产权交易服务体系不完善,基层资源整合能力与服务职能履行不足
农村土地“三权”分置改革的根本目的是通过明确并细分农地产权,来推动农村土地要素市场化流动和农地规模经营。但目前,以农村产权交易服务市场为基础的农地流转平台难以有效地发挥作用。第一,农地产权交易市场的基层资源整合能力不足。国家倡导各级地方政府完善农地产权交易市场,实现优势互补,发挥资源共享和协同发展的功能。但现实中,政府推动并建立农地产权交易市场的主导部门不同,使得农地产权交易市场之间的交易范畴、覆盖范围、操作流程、平台系统各有不同,甚至难以兼容。不同类型的农地产权交易市场,在向上与市级、省级等平台对接过程中会遇到障碍。第二,基层农地产权交易市场服务职能履行欠佳。一方面,基层农地产权交易市场负担过重,不仅要提供产权查询、办证等公益服务,还要负责农村产权调查、纠纷调解。过多的服务职能容易导致基层农地产权交易市场主业不精,造成运行成本过高和效率偏低。另一方面,由于县级农地产权交易市场竞价主体不足,竞价人数常常较难满足交易需要,使农地产权交易市场核心功能之一的“价格发现”职能难以履行。第三,农地产权交易市场运营乏力,配套政策与服务不足。农地产权交易业务需要大量的配套性服务支持,包括提供交易咨询、代办和委托找地、土地托管、金融贷款、农业保险、土地资产价值评估服务,可以由专业的第三方中介服务机构来进行有效的补充。然而,找寻相关服务机构的成本较高,而且农民对于农地产权交易市场的认可度较低。此外,政府主导农地产权交易市场的方式,内化了交易流程和风险,因此,农地产权交易市场需要风险担保服务来化解自身的信用风险。但目前,围绕农地产权交易的中介服务机构及有关服务均缺失,使得农地产权交易市场缺乏相应的保障,市场推广效果较为有限。
(二)农地融资保障体系不健全,信用风险较为突出
农村土地“三权”分置的另一重要目的,也是开创性举措,是通过对承包权和经营权的物权化与平等性保护,以农地要素撬动市场资本、盘活农村金融。然而,农地抵押融资在实践层面还面临诸多阻碍。第一,农地产权流转市场不健全,抵押物变现处置难。农地经营权抵押贷款离不开农地流转市场的支持。只有增强资产的流动性,抵押资产的价值才能实现。然而,各地农地流转市场发展不充分、不均衡,功能较难发挥,农地流转信息渠道不畅、买卖双方信息不对称。一旦出现违约情况,由于农村土地的用途受到严格的限制,金融机构往往无法顺利且方便地将作为担保物的农地经营权流转出去并变现偿还贷款。另外,由于农地具有空间位置无法变动、前期投入大、生产周期长和收益见效慢等特点,农地抵押品处置起来较为困难。第二,农地价值评估体系不健全。农地产权交易市场中缺乏具有公信力的专业评估机构和评估标准,收益还原法、市场比较法、成本逼近法等农地价值评估方法各异,难以对农地价值作出客观的评估。第三,农地经营风险分担和补偿机制不健全。由于农业经营面临自然灾害与市场波动的双重风险,土地投资回收期较长,商业银行发放农地产权抵押贷款的风险较高。农业保险保障率不高、保障额偏低、保险品种单一、信贷保险不成熟,难以满足贷款客户多样化的需求。第四,农村信用机制不完善。农地抵押融资贷款属于信用贷款,是否贷款给农户,金融机构主要看农户的信誉、偿还能力、产业发展前景等。当前,农户的土地经营权只能用于增信,农村信用体系缺位导致农户手中能够独立承担抵押品的凭据有限,增加了放贷主体的信用风险。
(三)农业产业扶植体系不规范,一二三产业融合发展落后
农村土地“三权”分置需要通过农业产业发展和兴旺来发挥作用。但目前,农业产业扶植体系还不完善。第一,新型农业经营主体“体量”大但实力不强,农业扶持政策缺少功能聚焦。由于扶植政策分散化、碎片化,使新型农业经营主体缺少发展基金和发展平台,常常面临市场狭小、资金瓶颈等问题,包括产业链、区域链等在内的产业集群式发展并不充分,难以形成规模和品牌效应。新型农业经营主体往往有名无实,实际经营能力不强。第二,土地增值收益联结机制有待完善。国家虽然提倡“公司+农民合作社+家庭农场”的组织模式,并提出以龙头企业为引领。但实际上,农村地区产业合作方式较为单一,多采取订单式农业、流转承包农业的做法。新型农业经营主体仅带动了全国8%左右的农户,带动力度和规模相对较小。而且,大多数合作还比较松散,只是形式上的联结,对农民利益的实质性保障作用并不明显。第三,农村产业融合发展落后。有的农业经营主体依赖政府财政资金的“精心支持”,如龙头企业、合作社,虽然长期大面积租种农户耕地,但缺乏发展创新和产业升级的意愿。第四,集体所有权的相对弱化,抑制了农地流转和规模经营。农村土地“三权”分置强化了对农户个体承包权和经营权的物权化保护,一定程度上虚化了集体所有权。在此背景下,农户的合理选择是利用兼业来应对外部的不确定性,而不是选择退出农业或流转土地。综上,集体所有权的相对弱化和个体产权保护的加强,将提高农地市场中新型农业经营主体和农户之间的交易成本。实践中,从土地流转期限方面看,全国各地的农村土地流转多数是在5年以内,而且,农村土地的主要流入对象还是农民。
(四)承包地有偿退出机制不明晰,制度规定并不衔接
推进农村土地“三权”分置面临的一个问题是,当承包权作为成员权利可退出时,如何解决成员面临的生计和发展保障等问题。在这方面,国家有关制度规定还不完善。第一,有关农户集体成员权与承包地用益物权的制度规定并不衔接。集体成员资格是不确定的,对成员权和用益物权该如何区分或衔接,法律尚未给出解释。第二,对承包地有偿退出的内涵界定不清。承包地有偿退出是只交还承包的集体土地、不退出村社集体成员资格,还是完全退出村社集体成员资格?如果是前者,拥有集体成员资格是否意味着还可以继续拥有集体土地承包权?如果是后者,成员资格确立和取消的规则是什么?第三,缺乏补偿土地承包权的必要资金。目前,有关承包地有偿退出的政策法规仍然缺位,尤其是在谁来承担补偿、承担多少、补偿方式等问题上还存在争议。中央政府、地方政府、村集体、企业是否都需要支付补偿金?如果都需要支付补偿金,支付补偿金的比例该如何分配?可以分期偿还还是必须一次付清?这些都缺乏明确的政策规定。第四,承包地退出的后续保障机制不健全。承包地退出之后,农户将离开农村到城镇生活,此时,如何实现不同社会保障机制之间的有效衔接?目前,在土地、住房、社保、就业、教育、卫生等方面的退地保障机制仍然缺乏,农户离开承包地保障之后,相应的后续社会保障供给不足。
三、完善农村土地“三权”分置的政策供给体系
2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出,“完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。”[20]可见,农村土地“三权”分置政策的顺利执行,需要结合不同地区农村土地制度改革的现实需求,不断完善配套的政策体系,即从服务完善、激励保障和产业扶植等方面,健全产权交易服务体系、农地融资保障体系、农业产业扶植体系、承包地有偿退出机制。
(一)完善产权交易服务体系的政策供给,加强交易平台建设与中介服务
农村土地“三权”分置的目标是促进农地流转,实现规模经营、集约生产和农民增收。交易平台既是农村土地“三权”分置实践的载体,也是重要基础。这就需要完善产权交易服务体系的政策供给。第一,进一步推动农村土地流转服务市场中基于产权交易的信息传递、资格鉴定、动态登记、资产评估等服务的组织体系健全和功能完善。第二,利用信息技术建立农村土地经营权流转交易和管理信息网络平台,推动确权登记,并对经营业主的经营状况和资质等进行客观的评估,为政府支农财政项目、金融部门贷款等提供现实的依据。健全以农村土地价值评估、信用担保、产权交易、纠纷调解、金融服务、法律咨询为一体的农村土地流转交易服务平台,收集、核实、发布土地流转信息,引导落实相关政策,并提供担保、金融、法律咨询等服务[21]。第三,健全产权交易的中介服务。一方面,突出集体资产管理和承包经营权交易中心的市场中介服务职能,逐步剥离包括其监管规范在内的行政职能;另一方面,积极培育市场中介组织,完善关于中介组织的相关规章制度,加强对中介组织工作人员的道德法律教育,充分发挥中介组织在提供土地流转相关信息服务,开展农村土地融资、信托、保险、招商、培训等方面的职能,以及在土地流转工作中的桥梁和纽带作用。
(二)强化农村土地融资保障体系的政策供给,完善抵押融资和风险分担机制
强化农村土地融资保障体系的政策供给,才能保证农民在土地流转经营中融资渠道的畅通。在抵押融资方面需要做到:第一,依据经营主体和土地经营状况进行细化和分类管理,积极收购农村土地租赁和抵押中无法流转的不良资产,对家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体的贷款,可以适当放宽条件和要求,对农业企业应严格审查其资质和经营状况。第二,适当放宽农村金融机构的准入限制,拓展农村土地金融服务主体,鼓励市场上各类金融机构积极推广农村产权抵押贷款、租赁和按揭等金融服务,扩大农村土地贷款融资渠道;探索建立政策性土地金融、商业性土地金融、合作性土地金融等不同类型的金融机构,形成职能互补、层次丰富的农村土地金融体系。第三,健全相关的农村土地贷款融资政策,增加贷款额度、简化贷款程序,并通过税收优惠政策调动金融机构放贷的积极性。在风险分担方面需要做到:第一,政府设立农村土地抵押融资的风险担保基金,探索建立由不同层级财政按比例出资的专项土地融资风险补偿基金,化解农村产权抵押贷款的交易风险,强化担保的“再担保”。第二,鼓励成立商业性融资担保公司,加强管理与规范,拓宽融资担保渠道,探索由财政出资引导,政府和社会共同参与的农村产权融资担保体系。第三,优化农业巨灾风险分散机制,扩大保险覆盖范围,提高补偿比率,分散农业灾害风险,尽量减少农户在遭遇巨灾后的损失。
(三)推动农业产业扶植体系的政策供给,培育规模经营主体并提升资源利用效率
培育规模经营主体和提升农村土地资源利用效率是开展农村土地“三权”分置工作的重要目标。面对土地细碎化和产值低带来的农村经济发展困境,应以特色项目、示范园区等农业产业化形式,带动农村土地经营主体培育和流转经营,有效地减少农村土地的闲置和资源浪费问题。具体而言,第一,加快培育新型农业经营主体,引导不同的新型农业经营主体之间形成优势互补、合作共赢的利益联结体。例如,结合当地农业发展特色和农村土地实情,突出家庭农场在生产经营中的基础地位、合作社在生产性服务和销售环节的协同作用、农业企业在加工和物流环节的引领效应。第二,强化政府在人才引进和培训、企业融资、科技指导等方面的政策支持力度,实行市场建设补贴和运营财政补贴等优惠政策,在融资贷款等方面重点倾向于具有经营链效果的产业和项目。第三,政府引导农村产业结构调整,推进农村一二三产业融合发展,延长产业链,提高农产品的附加值,根据地域特色,因地制宜地发展现代化特色农业。加快发展都市现代农业,推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生的深度融合,发展观光农业、体验农业、创意农业等,从而激活农村资源要素,增加农民的财产性收入[22]。第四,政府出台相关政策和指导意见,鼓励发展多种形式的适度规模经营,利用现代农业技术,提高农业经营的规模化、产业化和专业化水平。
(四)探索承包地有偿退出机制的政策供给,完善资金补偿机制并明确土地退出后的用途
农户退出土地承包经营权主要有两种形式,一是完全退出土地承包经营权,二是“退权不退社”,保留集体成员资格。在探索农户有偿退出机制的政策供给时,需要同时考虑这两种模式。第一,选择渐进性改革模式。完全退出土地承包经营权,有利于减少农业人口,实现农村土地经营的规模化和专业化。然而,由于我国社会保障体系还不够健全,完全退出土地承包经营权会导致部分农民失地亦“失业”,从而影响到社会稳定,这就需要探索由初步的“退权不退社”,即只交还承包的集体土地而不退出村社集体成员资格,向完全退出村社集体成员资格转变的渐进性改革路径。第二,健全退出机制,明确退出的限制条件、程序等,加强对退出农户的资格筛查,只允许有稳定收入和住所的农民完全退出土地承包经营权。第三,完善资金补偿机制,探索中央政府和地方政府、村集体与企业合作支付补偿金的方式,如采取先期向银行筹借垫付、后期偿还的方式,或引入有资金实力的承包企业合作开展分期偿还等,拓宽补偿资金的来源和渠道。第四,明确土地退出后的用途。退出的土地必须归还村集体,由集体统一支配,再按照因地制宜的原则,将退出的土地用于恢复耕地或生态改造。例如,在中部地区,实现土地细碎化地区的规模经营和长期流转;对于西部地区土地产值收益小、抛耕严重的“荒地”,应由集体广泛回收退出土地,开展植树种草等,发挥“荒地”长期的生态效益。
四、完善农村土地“三权”分置政策供给体系的保障措施
健全我国农村土地“三权”分置的政策供给体系,是在借鉴不同地区特殊经验的基础上总结出普遍规律的过程。但实际上,农村土地“三权”分置政策供给体系的完善,不仅仅是实践经验的叠加与普遍规律的总结,还需要完善理论层面的系统思考,从局部层面科学考量完善每一政策体系的关键因素,从整体层面考虑这些政策供给体系的目标一致性与协同性。将局部性与整体性相结合,才能保障农村土地“三权”分置政策供给体系的有效运行。
(一)完善农村土地流转交易市场的监督管理政策,确保土地流转在公平公正、规范有序的市场环境中进行
农村土地流转交易市场是进行农地经营权租赁、抵押、交换等活动的场所。近年来,随着农村土地“三权”分置实践的推进,各种形式的农村土地流转交易市场日益增多。为了确保农村土地交易的合法性和安全性,以及农村土地流转交易市场的规范运行,不仅需要有健全的农村土地交易政策,还需要有规范的监督管理政策,以保证农村土地交易市场具有健全的服务体系和配套机制,确保农村土地流转活动在公平公正、规范有序的市场环境中进行。
完善的监督管理政策有利于维护公平稳定的市场秩序、保证交易双方的合法权益,促进农村土地资源的优化配置,从而保证农村土地经营权流转抵押活动的顺利进行。例如,甘肃省陇南市为当地的农村产权交易服务体系建立了完善的监管模式,不仅明确了管理委员会的职责,制定了八项交易管理办法,还成立了调节和仲裁机构,专门处理产权交易过程中的矛盾与纠纷,而且,所有交易流程都公开透明,支持政府和银行的全程网络监督,从而有效地确保了当地农村产权交易市场规范有序的运行。而在有的地方,由于农村产权交易市场监管不规范,在交易过程中问题比较突出,如业务部门职能交叉、办事效率低下,阻碍了农村土地流转抵押工作的顺利进行。因此,有效的监管是农村土地产权交易市场得以顺利运行的基础和保障。具体的监管措施,可以从以下方面予以考虑:一方面,加强对农村土地流转交易市场的管理,形成程序规范、高效便民的农村土地流转交易体系,如规范农村土地经营权流转的标准、条件、程序、方式等,明确规定农村土地经营权的流转期限、规模、用途等;另一方面,加强对农村土地流转交易市场的监督,完善风险防范、审核审查、事中事后监督、违法惩戒等机制,如警惕、及时查处并惩戒一些运用资本恶意囤积农村土地、“炒地”等不法行为。
(二)健全农村土地融资风险规制体系,维护农户和银行双方的利益
农村土地抵押金融风险关系到农村土地“三权”分置工作能否顺利开展,风险过大既会威胁经营农户的财产安全,又会增加银行的放贷风险,从而降低农民申请贷款和银行发放贷款的积极性。在宁夏同心县模式中,为了规避农村土地融资风险,政府出资建立了500万元的风险基金,专门用于农村土地产权抵押贷款的风险防控;为了降低还贷成本,政府还制定了农村土地经营权抵押贷款的利率优惠机制。这在一定程度上降低了农户的贷款风险,保障了农村土地融资市场的稳定性。有的地方开展农村土地经营权抵押贷款没有成功,其重要原因就是缺乏有效的风险防范机制;当风险发生时,土地金融公司经常无力收回贷款成本,最终破产倒闭。因此,规避或分散农村土地融资风险对保障农村土地经营权的顺利流转抵押、维护农户和银行双方的利益、稳定农村金融市场秩序至关重要。
农村土地融资工作的顺利开展,不仅需要各类金融机构、融资性担保公司积极推广农村产权抵押贷款、租赁和按揭等金融服务,还需要政府采取积极措施对农村土地抵押的金融风险进行规制,健全农村土地融资风险规制体系。可以建立由政府财政主导、政府与社会共同参与的农村土地融资风险基金和担保公司,政府及时收购农村土地租赁和抵押中无法流转的不良资产、进一步扩大农业政策性保险范围、完善相关农业保险制度、加强对商业性保险机构的规范管理、加大对农村土地抵押贷款中投机套利等违约行为的惩处力度等。由此,发挥政府权威性和强制力在弥补农村金融市场局限性方面的积极作用,有效地解决农村土地融资过程中产生的风险,保障农村土地金融市场的稳定性与安全性。
(三)创新农村产业扶植模式,加快形成现代化的农业产业体系
随着农村土地“三权”分置实践的开展,规模化、集约化、专业化的现代农业产业模式正逐步形成。目前,我国已经进入了由传统农业向现代农业转型升级的重要阶段。政府在这一过程中应该充分发挥产业引导和扶植的作用,加快创新农村产业扶植模式。例如,吉林省白城市形成的家庭农场规模化发展模式,湖南省耒阳市形成的环境友好型农业发展模式,新疆的南疆地区打造的旅游生产加工一体化农业发展模式,天津津南打造的高科技化的现代农业发展模式等,都是创新型的现代农业产业模式。政府应立足当地发展现状,遵循因地制宜、实事求是的原则,通过加大财政支持力度、加强金融信贷扶持、加强农业技术指导、引进培训新型人才、建设特色项目和示范园区、培育新型规模经营主体、完善土地利用政策等方式,鼓励发展“互联网+现代农业”“旅游+现代农业”“生态环保+现代农业”“资源节约+现代农业”“产业+现代农业”“品牌效应+现代农业”等多种新型产业模式,推进农村一二三产业融合发展,引导并构建现代农业产业体系,从而有效地提高农业发展的效益。
(四)审慎设计承包地有偿退出机制,实现城乡跨越式融合发展
随着我国工业化、城镇化进程的不断加快,农村面临着日益严峻的土地闲置、规模效益不足等问题。为了提高农村土地资源的利用效率,许多地区都在开展农户有偿退出土地承包经营权的试点工作。但目前,由于我国农村经济的特殊性以及政策、资金、乡土观念等条件的限制,农户有偿退出土地承包经营权工作还处于试点阶段,配套政策还不够完善,这既是我国农村土地产权制度改革的难点,也是我国城乡实现跨越式融合发展的良好契机。
我国农村土地有偿退出机制在具体实践中面临的现实困境,主要体现在如何合理地界定退出主体、如何设定土地退出方式、补偿资金的来源及如何分配、如何安排土地退出后的处置方式、如何处理土地退出造成的社会问题、如何防控土地市场的风险等。这些困境增加了农户有偿退出承包地工作的难度,也反映了这一机制可能面临的一些潜在的风险。例如,有的地方在退地方式的设计上缺乏统一性和规范性,多个村同时实行多种退出方式,导致在退出条件、资金补偿等方面缺乏统一的标准,不利于保障退地过程的公平性,而且,易引发退地农户的不满,增加了退地工作开展的复杂性和困难性。有的地方设计了“捆绑式”的退地方式,宅基地使用权等其他权利必须和承包地经营权一起退出,这种绝对化的退地方式导致农户未来的生活难以得到有效的保障,并由此引发了一系列的社会问题。因此,政府在设计农户有偿退出机制时,需要谨慎对待,既要考虑到实施的客观条件和主观动力,又要预测到多方面的不良影响及改革后果,并及时采取化解措施,如加强对退地农户的资格审查、规范退地程序、统一退地标准、扩大补偿资金来源、完全退出与保留集体成员资格两种模式共存、完善社会保障体系以保证退地农户的基本生存和发展需求、明确退出土地的处置办法等。
五、结论
党的十九大提出的乡村振兴战略切中了当前乡村发展的要害,指明了新时代农村发展的方向,明确了乡村发展的新思路,对农村土地“三权”分置政策的运行及效益提出了更高的要求。这表明,农村土地“三权”分置实践必须依照乡村振兴战略设计自身的政策体系,这样,才能服务于整个乡村经济社会发展的需要。农村土地“三权”分置改革的根本目的是为了农业兴旺、农村繁荣,进而实现农民共同富裕,这与乡村振兴战略的宗旨是一致的,因此,乡村振兴是设计农村土地“三权”分置政策供给体系的出发点和落脚点。一方面,政府在制定或完善政策供给体系时要引领指向乡村振兴。农村土地“三权”分置是手段,乡村振兴是目的,农村土地“三权”分置实践中各项政策供给体系的健全,如产权交易服务体系、融资保障体系、产业扶植体系、承包地有偿退出机制等,都要围绕乡村振兴这一明确的目标和方向;另一方面,需要不断完善配套政策的保障措施,如规范农村土地流转交易市场的监督管理政策,健全农村土地融资风险规制体系,创新农村产业扶植模式,审慎设计承包地有偿退出机制等,协同推进农村土地“三权”分置进程。由于农村土地“三权”分置涉及到农村产权制度改革,牵涉到广大农民群众的根本利益,其成功与否直接关系到乡村振兴战略能否顺利实现,因而需要科学合理地设计农村土地“三权”分置的政策供给体系和保障措施,努力确保落实所有权、稳定承包权、放活经营权的协同推进,从而推动乡村振兴战略目标的实现。
作者简介： 孙德超,吉林大学行政学院行教授,博士研究生导师,吉林大学国家治理协同创新中心研究员,研究方向:农村土地制度改革、公共政策分析;; 周媛媛,吉林大学行政学院公共治理与公共政策专业博士研究生,研究方向:农村土地制度改革、精准扶贫。;
基金： 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战研究”(18JZD031);教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于区域类型差异的农村土地确权模式及实现路径研究”(18YJA810003); 吉林省省校共建计划专项资金2017年度哲学社会科学研究项目“政策共识视角下吉林省农地三权分置的实践研究”;
閱讀更多 愛農者言 的文章
