通化信訪
2014年，國家連續針對信訪工作下發了《關於創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關於進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》和《關於進一步規範信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，以及《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》等文件，對信訪工作進一步提出了要求。
我個人認為，這是國家要求各級處理信訪問題要回歸《信訪條例》本源，也是對《信訪條例》再強調、再部署。也可以理解為，各級地方政府沒有真正理解《信訪條例》的立法目的，也沒有落實好、執行好《信訪條例》，因此，各級地方政府要對信訪工作重新定位，進一步規範和完善信訪工作制度，尤其是要在法治框架內，用法治理念去思考信訪工作，去為群眾解決實際困難。
《信訪條例》出臺的背景及立法精神
2005年頒佈實施的《信訪條例》體現在暢通信訪渠道與維護信訪秩序並重的本意，也是《信訪條例》的立法目的，即從立法目的看，信訪工作的作用是使聯繫群眾、保護權益、維護秩序達到三位一體，不可偏廢。從功能上看，信訪制度屬於行政救濟制度的範疇，而行政救濟制度主要是圍繞實現公正解決糾紛，這裡的公正不但指結果公正，還要求程序公正。結果公正是指處理結果要符合公正的準則，解決糾紛時，必須保證各方當事人平等，同樣案件應當同樣處理。程序公正是指解決的過程要公正，處理爭議的機構必須保持中立，不偏袒任何一方當事人。
信訪機構的主要職責
《信訪條例》中規定信訪工作原則是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”（第四條）。
信訪機構主要職能有兩個，一是引導信訪人依程序完成訴求活動；二是指導有權行政機關完成信訪事項的處理工作。
信訪工作機構的主要職責有6項：①程序受理、交辦、轉辦信訪事項；②承辦特定信訪事項；③協調處理重要信訪事項；④督促檢查信訪事項的處理；⑤提出完善政策和改進工作建議；⑥信訪工作業務指導。
處理信訪事項的主體是各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門。在有權處理的行政機關中，事涉行政機關才是真正完成信訪程序和實體終結的主體。信訪事項複查機關和複核機關擔負著審核、督促責任。
信訪事項受理原則
第一，要判斷該信訪事項是什麼性質。即先判斷信訪人反映的真實性，有理性和主體資格。所謂真實性，即信訪人能不能提供詳實的證據材料和有效證明，如果不能提供或提供不全，我們有權力要求其補正，如果補正不了就可以不予受理。所謂有理性，即信訪人可以對我們國家有明確的法律和政策規定的行政類事項提出信訪訴求意願，不能對沒有政策支持的問題提出信訪事項。但信訪人有提出建議和意見的權力，而此類信訪事項是進入不了信訪終結程序的。所以，信訪事項終結程序只適用於求決類信訪事項。所謂主體資格，在這裡強調的是狹義的主體資格，即是被侵害人自身，或依法被委託的代理人，才是信訪人主體，才能提出有針對性、實質意見的信訪事項。否則，不能受理。信訪人提出的信訪事項，應當針對《信訪條例》所列機關及其工作人員的職務行為。職務行為，是指履行本機關或者單位職責、法定或者約定義務的行為。即以機關、單位名義履行職責所作出的行為，而非以個人名義作出的行為。實施行政行為的事涉單位或其上級主管部門才具備主體資格，均可做為一級受理單位，對信訪事項作出實體性處理意見。
第二，判斷是否符合信訪受理範圍。那我們如何判斷是否受理呢？這個問題看似很簡單，實則不容易，因為《信訪條例》只規定了原則，在具體實踐中，會出現很多模稜兩可的問題。因為《信訪條例》受理範圍確定方法用的是排除法，這就可能導致信訪受理範圍被人為的無限擴大，也就是以前我們常說的“信訪工作是個框，什麼都得裝”。如：《信訪條例》第二十一條規定“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的，不予受理”，對這一條就存在不同的解讀，有的認為超過時效或主體滅失的，無法進入訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑的，信訪應該受理。有的則認為不能受理。也有不少信訪人提出“仲裁不受理、法院也不受理，我就找你信訪局、找政府，怎麼還沒有解決問題的地方啦”，因為其應該選擇的法定程序已經行不通了，而我們還一再告知信訪人通過法定途徑解決問題，這就有互相推拖的嫌疑。所以，我認為無論是在行政領域還是司法領域，對於原本符合受理範圍的，但因種種原因，現在無法啟動程序的，應該作出維持現狀的裁決，而不是不予受理，我個人認為這樣比較好，最起碼給信訪人一個明確的定性意見，起到終止訴求人的訴求行為的作用。
在現實中，如果強行將超過訴訟、仲裁時效的案件導入了信訪終結程序，將是一個死循環，既無法終結、也無法導出。為什麼呢？因為這類案件的判定是需要有法律認可的有效證據作為支撐的，而信訪程序的認定法律效力不明顯，導致這類案件基本上都無法作出準確的、有法律效力的、具有說服力的終結定性意見。比如，在2004、2005年企業改制時，有大量的被企業除名人員到政府上訪，要求享受在職職工待遇，由於，當時企業沒有嚴格履行除名程序，以及職工對除名造成的損失也不在意，維權意識也不強，當年沒有啟動相應的申訴程序，導致除名的結論事實存在，但程序違法。隨著國家優惠政策的出臺，這部分人認為個人經濟損失大，引發了大量的信訪問題，有的企業不得不將當年除名職工重新按在職職工處理，給予補償。
所以，我們在複查複核實際工作中，要按以下原則把握：一是堅持法定優先原則。即，對凡是屬法定途徑受理範圍的，無論是否超過時效，均出具不予受理告知，或出具書面答覆意見，明確告知其應該選擇的法定途徑，而不導入信訪複查複核程序。二是無理訴求認定原則。對有理的或部分有理的訴求未解決到位的暫不進入信訪複查複核終結程序，要督促事涉單位將有理的或部分有理的訴求認定和解決到位後，如信訪人再提無理過高要求的，方可導入複查複核終結程序維持原處理意見。三是證據合法有效原則。信訪人要提供具有法律效力的證據，對證據不全或不充分的，影響有效認定的，接待人員要一次性書面告知信訪人在指定期限內補正，信訪人在指定期限內補正的，辦理機關決定是否受理。因為，即使強行進入終結程序，由於證據不足和法律效力不夠使辦理機關無法在規定時限內作出明確意見，無法逐級進入或退出信訪終結程序。即使勉強作出意見，也經不起推敲。
信訪三級終結程序和具體做法
按照《信訪條例》規定，我們接到信訪人申請時，要在15日內決定是否受理信訪人反映的事項。對不屬信訪受理範圍的，要出具書面《信訪事項不予受理告知書》，我們在編寫《不予受理告知書》時，要敘述信訪人反映什麼事，以往是怎麼處理的，信訪人應該選擇什麼救濟渠道等內容，明確告知信訪人應通過什麼渠道反映該訴求，力求通俗易懂。
對符合信訪受理範圍決定受理的信訪事項，信訪部門和處理機關要分別向信訪人出具《信訪事項程序性受理告知書》和《信訪事項受理告知書》，處理機關要明確告知受理具體日期，辦理時限。一級辦理時限是自受理之日起，在60日內作出答覆意見，情況複雜的經本級機關負責人批准，可適當延長辦理期限，但最長不超過30日，並告知信訪人理由。
信訪事項三級終結的目的
其實，我們在信訪工作實際中，可分為程序性終結和實體性終結。所謂程序性終結就是指無法進入信訪程序的和按信訪程序辦結的，向信訪人出具了書面告知或意見的，並在全國信訪信息系統中顯示終結的信訪事項。也就是說程序性終結更多地是在處理程序上視為終結，以書面告知形式和信息系統自動生成作為終結載體體現的，如：出具不予受理告知書的信訪事項即為程序性終結。或者沒有在規定的30日內申請複查或複核的，即視為信訪人自動放棄權力，在程序上定性為終結。這種情況一般以法律文書為標誌，以時效為界定點。而實體性終結是指信訪人放棄信訪訴求，徹底息訪罷訴。這種一般以問題化解為實質性標誌，以上訪人態度為最終結果。
在工作實際中，我們的目的是實現信訪人息訪罷訴，也就是程序終結是手段，實體終結才是真正的目標。比如，當信訪人向我們提出信訪訴求時，一種情況是我們可能口頭接待後，信訪人就息訪回去了。在實體上體現終結了，但並沒有在程序上終結。對以後信訪人重新信訪埋下了隱患。例如：前些年，實行廠長、經理負責制，當時辭退職工很隨意，沒有嚴格按勞動政策履行相關程序，致使一部分職工因不滿而由企業重新安置，這是典型的由於程序的缺失，影響後續安置政策的公正問題。第二種情況是，進入程序辦結的，送達給信訪人書面答覆意見後，信訪人認可結論事實，或雖然不認可，但表示不再就同一問題上訪了。這是程序和實體均終結了，這是處理信訪事項的最佳結果。第三種情況是信訪人不認可答覆意見，按信訪程序逐級申請複查或複核的，但信訪人始終不認可複核意見，並不斷上訪的。這種情況是程序終結了，而實體並未終結。對於“終而不結的”信訪人，事涉單位或部門還得履行穩控責任。因為《信訪條例》第四條規定了：“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”。規定了原辦理機關的責任和義務。不能理解為，處理機關處理完以後就可以不管了，上級機關已經複查複核終結，有什麼事就應該找複查複核機關了。
所以，我們要知道信訪事項辦理、複查、複核三級終結是為了促使信訪爭議儘快解決，提高行政效率，防止和糾正行政機關對信訪人作出錯誤的信訪處理意見，及時對信訪人的合法權益予以救濟；通過引導信訪人逐級信訪，減少重複信訪，實行信訪程序的法定終結，體現了行政公正和行政效率的協調一致，也是依法處理信訪問題有效保證。但不能確保信訪人息訪罷訴，而只是在程序性上保證合法有效。《信訪條例》本意的實行設計願望雖好，但是，就當前的法律法規，無法實現規範信訪人信訪行為的目的，所以，我們也期待國家層面能夠出臺相關的政策或法規，對已經通過行政和法律終結的信訪事項，有一個合理合法的出口，應導入行政訴訟程序，在司法途徑上真正依法終結，對違反信訪行為的人或單位依法進行追究，通過法治手段來維護信訪秩序，真正在依法治國的大方略下，依法治訪。
（通化市信訪局市委市政府接待科 張勇）
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