文章來源：《管理世界》2013年第2期

　　 全球金融危機爆發後，美國、日本和以法國為代表的部分歐洲國家紛紛制訂並出臺了“再製造業化”戰略，這既是應對金融危機的重要舉措，也是對過去多年實行的產業服務化、金融化思潮的重大調整，是試圖改變“產業空洞化”的長期戰略。發達國家的再製造業化戰略究竟將對全球製造業分工產生什麼影響，值得我們深入分析。

一、發達國家再製造業化戰略的背景、目標與主要內容

　　 （一）背景

　　 以美國為首的發達國家制定再製造業化戰略，源於金融危機，但並不限於應對危機，而是有著更加深刻複雜的背景。

　　 1.新一輪產業革命來勢迅猛，新興產業蓄勢待發。西方學者認為，自工業革命以來，人類經歷了機器化、規模化（以福特公司流水線生產為代表）兩次產業革命，目前正處於製造業數字化的第三次產業革命。數字化已經並且將繼續給人類生產、生活方式帶來深刻而廣泛的影響。一方面，產業分工越來越細、越來越深，另一方面，製造業與服務業日益融合，一國產業競爭力不再是取決於單一產業活動而是取決於產業鏈的綜合競爭力，發達國家服務業的高效率在一定程度上可以彌補其勞動成本過高的不足，保持其製造業的國際競爭力。與此同時，以新一代信息技術、新能源、新材料、生物技術等為代表的新技術革命正在孕育之中，主要國家正在為搶佔新技術領域的制高點謀篇佈局。新一輪產業革命與新技術突破，將重塑全球經濟格局，對各國而言，均是機遇與挑戰並存。發達國家試圖藉助再製造業化戰略，在未來全球新技術、新產業競爭中佔據有利地位。

　　 2.經濟全球化不斷深化，製造業分工格局出現重要變化。貿易投資自由化不斷推進，數字與網絡技術、集裝箱運輸技術的進步大幅度降低了信息、貨物、服務跨境流動的成本，推動了生產模塊化、個性化，跨境投資與產業轉移規模空前，製造外包與服務外包方興未艾，國際分工不斷深化，產業內貿易、服務貿易快速發展，全球分工格局發生了重大變化。新興經濟體在全球製造業中的份額快速上升，發達經濟體比重明顯下降（見表1）。發達國家在獲取全球化帶來的諸多好處的同時，也面臨著產業空洞化帶來的失業壓力。因此，發達國家試圖通過再製造業化戰略重振本國製造業，緩解就業壓力，並創造更高收入的就業機會。

　　 全球金融危機衝擊嚴重，發達經濟體復甦步履維艱。日本自20世紀90年代初泡沫經濟破滅後經歷了“失去的20年”，2011年的東日本地震直接打擊了產業鏈與能源供給。美國自2007年次貸危機後，一直受困於高失業和“雙赤字”。歐洲面臨主權債務危機的衝擊，失業率居高不下，經濟增長低迷。儘管發達國家採取了多種措施來應對危機，但經濟復甦前景仍然不明。再製造業化戰略，也是其引領經濟走出危機的戰略舉措之一。

　　 （二）目標

　　 早在20世紀60年代，西方國家就出現了“再製造業化”的概念。幾十年來，“再製造業化”概念的內含不斷演變，金融危機後發達國家政府重新制定“再製造業化”戰略，不是要實現傳統制造業的簡單再回歸，而是要進一步增強自己在傳統制造業優勢環節的競爭力，尤其是創造出更高端的、具有更高附加值的新興產業，搶佔21世紀先進製造業制高點，從而能夠快速增強國內實體經濟的實力，使經濟的發展具有更加堅實的基礎。例如，美國的再製造業化戰略著眼於通過創新發展新能源、新材料、生物技術等新興產業，日本著眼於研發與新興產業，法國“工業振興新計劃”中的七大戰略產業主要是知識與技術密集的產業。

　　 具體而言，發達國家再製造業化戰略的主要目標包括：（1）加快製造業增長，如法國提出6年工業增長25%的目標；（2）改善製造業對外貿易平衡格局；（3）維持或增加製造業的就業水平。

　　 （三）發達國家再製造業化戰略重點與政策措施

　　 發達國家為了實現再製造業化戰略，在較短的時間裡推出了內容非常豐富的一攬子政策措施，歸納而言，主要在以下幾個方面。

　　 1.改善製造業發展的人力資源和基礎設施。包括加強培訓，提升製造業工人技能以適應新興產業的需要，例如，美國政府的美國畢業生計劃（American Graduation Initiative），投入120億美元，利用10年時間增加500萬名社區學院畢業生；另外還有崗位培訓計劃。日本有人才與職工培訓計劃。法國出臺了新老員工技能傳承的補貼計劃。美國還計劃更新改善公路、電網等老舊基礎設施，發展高速鐵路、新一代空運控制系統、高速寬帶等。

　　 2.改善製造業特別是新興產業的融資條件。美國政府設立了總額為250億美元的先進汽車製造業貸款項目，其能源部還為製造風輪、太陽能電池板、節能窗戶及其他清潔能源設備的工廠提供融資擔保。法國政府也採取措施引導金融機構加大對製造業貸款，扶持中小企業上市融資。

　　 3.支持鼓勵研發創新活動。美國《復甦法案》安排了180多億美元用於資助研發；對研究與實驗給予永久性稅收抵免。法國大力推動中小企業參與歐盟的研發項目，支持創意活動，加大對基礎研究的支持力度，加強知識產權保護。日本對鼓勵創新制訂了詳細的財政稅收支持政策。日、法均採取措施促進產學研交流合作。

　　 4.擴大出口、限制進口，增加本土製造的市場機會。美國提出了5年出口倍增計劃，利用多邊機制或區域貿易一體化機制努力為本國產品打開市場，積極推進跨太平洋夥伴關係計劃（TPP）。法國試圖通過對等開放打開他國政府採購市場。採取擴大出口信貸、放鬆出口管制、推動對外投資等具體措施增加其工業品的出口競爭力。與此同時，加大對本國市場的保護，美國《復甦法案》規定了“購買美國貨”的條款，要求在公共工程建設中採購本國產的鋼鐵及其製品，要求國土安全部購買本國產的紡織品和服裝。法國制訂了推廣“法國製造”計劃。美、法均重視擴大使用反傾銷、反補貼等貿易救濟措施保護國內市場。日本將擴大對新興市場的出口作為製造業振興戰略的重要內容。

　　 5.招商引資。美國推出了“選擇美國”計劃，制訂了5年吸引1萬億美元製造業跨境直接投資的目標。法國政府將出資2億歐元，向有意重返法國投資的企業提供預付償還金補貼，鼓勵企業迴歸，促進國內就業。

二、發達國家再製造業化戰略的前景與影響

　　 對於發達國家再製造業化戰略的前景，存在不同的判斷。有論者認為，發達國家再製造業化戰略不可能成功，甚至有人認為已經失敗。但也有觀點認為，發達國家再製造業化戰略正在發生作用，《華爾街日報》報道稱，福特汽車公司等一些美國企業已經在考慮將部分生產活動回遷美國。波士頓諮詢集團基於6家企業的分析，認為企業回遷美國將帶來每年1000億美元的產出。2010年以來，在危機中受到重創的美、法等國製造業均出現了強勁復甦，但短期的復甦還不足以說明“再製造業化戰略”的長期有效性。

　　 之所以觀點如此分歧，一是因為發達國家再製造業化戰略推出時間尚短，缺乏足夠數據來判斷其成功與否，二是把政策作用從製造業發展中分離出來，在方法上也具有較大的挑戰性。因此，現在斷言其成功或失敗，均失之輕率。需要綜合多方面因素，分析其可能的效果。

　　 從歷史上看，發達國家類似戰略既有成功的，也有失效的。在不同國家，情況也不一樣，在政府幹預作用較強的東亞地區，政策效果較為顯著。例如，日本、韓國、新加坡和我國臺灣地區製造業結構升級，產業政策的作用不可抹殺。但同樣在日本，其第五代計算機的發展戰略則遠未達到預期目標。相對而言，歐美等國政府對經濟發展的干預程度較低，更多采用間接干預手段，政策效果總體上不如東亞，20世紀60-80年代美國的再製造業戰略，收效甚微。不過，美國在20世紀90年代實施“信息高速公路”計劃，有力地推動互聯網發展，並幫助美國獨執信息通訊技術（ICT）產業之牛耳。由此可以看出，政府的發展戰略能否奏效，關鍵在於是否順應技術發展的趨勢、是否符合各國的比較優勢，只有順勢而為才能取得預期效果。

　　 政策效果還取決於政府能力和政策力度。目前發達國家普遍面臨財政赤字過大的壓力，這直接制約了其政策力度，例如，有美國學者指出，美國進出口銀行是政府支持出口的重要機構，但受制於財政赤字，其預算不增反降。

　　 第一，發達國家再製造業化戰略將對其發展理念與政策產生重大而深遠影響。金融危機爆發前，發達國家居主流地位的發展思路是認為本國已經進入後工業化社會，推動經濟服務化、金融化，通過發展知識經濟，佔據全球分工的高端環節，低附加價值的製造活動不再得到重視。金融危機爆發後，發達國家“再製造業化戰略”是其對危機原因和發展思路進行深刻反思的結果，是對製造業作用重新認識的結果，也是對製造業與服務業關係再認識的結果。美國重新強調了製造業對於提高生產效率、創造高收入工作崗位、帶動服務業發展的作用，突顯了製造業對於保持國家綜合實力不可或缺的作用。奧巴馬政府的再製造業化戰略，其規模與聲勢前所未有，這會對包括美國內在的各個國家的經濟發展理念與政策產生深遠影響。

　　 第二，發達國家再製造業化戰略不會改變全球發達國家與發展中國家分工格局的演化方向，但可能延緩其高端製造業對外轉移。

　　 只要經濟全球化的趨勢不發生逆轉，全球產業分工繼續深化的趨勢就不會發生根本改變，因為當前全球分工的發展趨勢，反映了生產力發展的內在要求，是經濟全球化背景下市場激烈競爭的結果。由於我國勞動成本上漲，美國一些地區與我國勞動成本的差距縮小，加之油價高企導致的運輸成本上漲、美國服務業效率較高等因素的影響，少量針對發達國家本土市場的製造活動出現了回遷。從目前的情況看，發達國家製造活動外遷仍然多於回遷。例如，雖然法國製造業振興計劃中包括了向有意重返法國投資的企業提供補貼的內容，也確實有法國企業為了獲得政府補貼而增加國內投資，但總體情況是法國製造業的外移仍在繼續。2010年法國製造業的對外直接投資達到2100億歐元，比製造業的外來直接投資多出1060億歐元，說明製造業的外移勢頭並未因工業振興計劃的實施而減弱。

　　 第三，發達國家再製造業化戰略將增加國際貿易摩擦。為實現再製造業化戰略的目標，發達國家更加重視保護本國製造業的市場機會，增加使用反傾銷、反補貼等貿易救濟手段，保護本土市場，從而增加國際貿易的摩擦。但是，如果其貿易政策違背了世界貿易組織規則，其貿易伙伴可能採取“以牙還牙”的貿易報復政策，這將不利於其製成品擴大出口，20世紀“大蕭條”的教訓至今尤在。因此，全球貿易保護主義會抬頭但不會形成影響全球經濟發展的趨勢性因素。

　　 第四，發達國家再製造業化戰略將加劇國際投資競爭。發達國家更加重視吸引外來投資，制訂了一系列優惠政策，對跨境投資流向會產生一定的影響，吸引國際投資競爭將更加激烈。在對外投資方面，一方面發達國家對高端製造和影響就業崗位較多的產業外移，可能設置更多障礙，極力延緩產業的外移，另一方面，對於那些能夠拉動出口的對外投資，政府將支持本國企業開拓市場，要求東道國開放投資市場，推動跨國投資的自由化。

　　 第五，發達國家再製造業化戰略將助推全球化規則調整。發達國家是經濟全球化的最大贏家，但也受到了“產業空洞化”的不利影響。為了儘量減少經濟全球化對發達國家的負面衝擊，發達國家開始醞釀推動現行國際貿易投資規則向對其更加有利的方向演變，例如，已經有專家提出以“公平貿易”取代“自由貿易”，近期美歐還就推動制訂全球投資規則取得共識。

　　 第六，發達國家再製造業化戰略將加速新技術的產業化。一是發達國家各國在再製造業化戰略下，對新興產業在研發、融資、人才、產業工人技術培訓、市場需求等多方面的扶持，將有力地推動以清潔能源、新材料、生物醫藥等為代表的新技術革命取得突破，加速其產業化進程。二是發達國家新興產業的競爭優勢可能增強。

　　 總之，發達國家再製造業化戰略將延緩其高端製造的外移，並加速新興產業的技術突破與產業化進程，將有利於發達國家維持其在高端製造環節、戰略性新興產業的優勢地位；同時，發達國家新興產業的提速，將刺激新興經濟體及其他國家加大對新興產業的投入與政策支持，從而加速其新興產業的發展。

三、發達國家再製造業化戰略對我國的影響

　　 我國是排名世界第一的製造大國，但在全球價值鏈分工中居於低端位置。總體而言，我國與發達國家製造業分工關係，互補性大於競爭性。近年來，我國的比較優勢正在發生深刻變化，出口結構正處於從勞動密集型產品向技術與資本密集產品升級的關鍵時期，製造業結構升級將令我國逐步與發達國家展開正面競爭，既是機遇，也是挑戰，我國製造業結構升級與發達國家再製造業化戰略處於同一窗口期，需要高度重視其再製造業化戰略對我國的影響。

　　 （一）發達國家再製造業戰略對我國的機遇

　　 1.放鬆出口管制有利於我國引進先進技術。為增強制造業出口競爭力，美國放鬆出口管制，這為我國進口先進技術提供新的機遇。但發達國家對我國防範心理普遍加大，我國需加大政府間協商，減少歧視。

　　 2.加速新興產業的發展。美國加速推進新興產業的技術突破，將加快新興產業的規模化生產，我國可能通過發揮低成本優勢迅速介入新興產業的全球生產價值鏈，但要高度警惕被鎖定在低端環節。

　　 3.為我國企業分享發達國家政府投資提供市場機遇。發達國家將投入大筆資金用於振興基礎設施和其他領域，我國在基礎設施建設和很多傳統產品具有國際競爭力。美國有議員提出，美國政府投資將間接為中國企業提供1500億美元的市場機會。

　　 4.有利於改善我國企業“走出去”的環境。我國正處於對外投資的高速增長期，發達國家大力吸引外國投資，採取更加優惠的鼓勵政策，一些地方政府更是不遺餘力提供優惠政策，為我國企業擴大對發達國家投資提供了機遇。一方面，我國企業可以通過對美投資轉移部分過剩產能，更加方便地進入美國市場。日本汽車企業就是通過對美投資成功佔領美國市場的，其經驗可資借鑑。另一方面，我國企業通過對美投資可以獲取短缺的技術、品牌、銷售渠道，提升我國企業在全球分工價值鏈的地位，促進我國產業結構升級。

　　 （二）發達國家再製造業戰略對我國的挑戰

　　 1.加大我國進一步開放市場的壓力。從發達經濟體的角度看，我國是最具潛力的市場，我國經濟規模巨大，市場保護程度較高，對多數發達國家存在鉅額貿易順差。發達國家要實現其振興製造業的目標，必然把打開中國市場作為其重要目標。因此，發達國家將會在開放政府採購市場、人民幣匯率升值、降低關稅、保護知識產權、內外資企業平等競爭、承擔更多貿易投資自由化責任等多方面加大對我國施壓力度。

　　 2.惡化我國外部經貿環境，增加我國出口結構升級的難度。我國出口結構升級將與發達國家在其本土市場和第三方市場開展正面競爭。發達經濟體將採取更多貿易保護措施，保護其市場，對華貿易摩擦正在呈現從傳統產品向技術密集產品蔓延的趨勢，近期美國在風電設備、太陽能產品的對華反傾銷、反補貼調查，反映出美國打壓我國戰略性新興產業的戰略意圖。發達國家將對我國通過對外投資併購、進口等方式獲取先進技術採取更多防範措施。美國強力推進泛太平洋夥伴關係計劃（TPP），試圖構建一套新的貿易投資規則，意欲擠壓我國外部發展空間。加之美國為維護其全球霸主地位，將多方採取綜合措施制約我國出口結構升級，如果處理不當，未來不排除中美爆發大規模貿易戰的可能性。

　　 3.可能拉大我國與發達國家在新興技術的差距。發達國家能否最終走出金融危機，取決於新技術革命的突破和大規模產業化。新興產業是發達國家再製造業化的重點，在政府政策措施的推動下，發達國家可能進一步加強其在新興產業的競爭優勢，我國雖然可能參與新興產業的低端價值鏈，但與發達國家在新興技術的差距可能拉大。

四、政策建議

　　 第一，吸取發達國家再製造業化戰略的經驗教訓，從戰略高度重視我國製造業發展與結構升級。西方國家在危機爆發前過度重視服務化、金融化而忽視製造業的做法，對我國理論界甚至一些政策也產生了很大影響。發達國家的再製造業化戰略，是對過去做法反思的結果，製造業效率提高最快，可提供更高收入的職位，是帶動生產性服務業發展的源頭，產業升級不是簡單地棄製造轉向服務業，而是要高度重視製造業本身的價值鏈升級，並以製造業為基礎延長和提升服務價值鏈。從全球分工視角看，在可預見的未來，中國主要還是靠製造業立國。因此，應該從國家戰略高度重視製造業發展，把提升製造產品質量和推動製造業價值鏈升級作為轉變發展方式的首要著力點，糾正對製造業的錯誤認識和不當政策。

　　 在推進製造業升級過程中，應借鑑發達國家再製造業戰略的一些有益經驗，如注重政策措施的綜合配套；高度重視培養技術工人的技能；採取適當措施確保戰略與政策的連續性；重視政策效果中期和最終評估；充分發揮企業的主體作用。

　　 第二，調整製造業發展戰略，多方採取措施推動技術突破和價值鏈升級。適應我國比較優勢的深刻變化和國際環境的新形勢，我國需要把資本技術密集製造業的發展戰略從目前的保護色彩較濃的發展戰略調整為開放發展戰略，以增強資本技術密集產業的國際競爭力為主要目標，推動製造業突破技術瓶頸，實現價值鏈升級。一是降低市場保護，營造多種所有制企業平等競爭的市場環境；二是要深化創新體制、國有企業改革，加大研發投入，提高研發效率；三是要大力扶持我國企業通過對外投資獲取境外技術與品牌，培育一大批具有國際競爭力的跨國公司，作為我國產業結構升級的新主體；四是大力引進高端技術人才，充分發揮技術領軍人才的作用；五是引進技術含量更高的外資項目，擴大外資的技術溢出效應；六是加大對新興技術的研究投入，充分發揮國內市場大的優勢，培育我國企業在新興產業的國際競爭力。

　　 第三，努力保持我國傳統制造業的優勢。近年來，我國勞動成本上漲速度持續高於勞動生產率提高的速度，傳統制造業的競爭優勢面臨重大挑戰。勞動密集型的傳統制造業對於解決就業具有重大意義，我國在重視製造業升級的同時，必須高度重視保持傳統制造業的國際競爭力。一是要改革用工制度，穩定職工隊伍，提高工人技能，提高勞動效率和產品質量；二是合理引導企業提高裝備水平，提高勞動生產率；三是加強職業教育，重視在崗培訓，大力提高工人素質與能力；四是要抑制部分地區房地產價格過快上漲的勢頭，降低生產成本和職工生活成本；五是高度重視中小企業發展，切實解決中小企業面臨的融資難、招工難等各種問題；六是著力推進生產性服務業發展，提高服務業水平與效率，降低我國製造產品的綜合成本；七是引導加工貿易從沿海發達地區向沿海欠發達地區的梯度轉移；八是引導與扶持傳統制造企業通過對外投資進入發達國家本土市場。

　　 第四，牢牢抓住發達國家製造業振興計劃的機遇。一是作好我國企業技術需求摸底工作，積極推動美國進一步放鬆這些技術的出口限制；二是要充分發揮駐外經商機構和經貿研究機構的作用，加大對發達國家振興技術的信息收集與研究，及時向我國企業發佈相關信息和研究成果，指導我國企業抓住機遇；三是通過政府間談判，為我國企業順利進入發達國家的基礎設施市場創造條件；四是擴大我國與各發達國家在新技術領域的務實合作，保證我國在戰略性新興產業的關鍵技術突破時進入第一方陣。

　　 第五，全面增強我國參與全球經濟治理的能力，營造良好的外部經貿環境。密切關注發達國家推動的投資協議、貿易政策等規則領域的新動向，大力加強我國參與全球治理的能力建設，提升我國在全球經濟治理中的話語權與影響力，引導全球規則向有利於新興經濟體國家的方向演變。要充分意識到我國外部經貿環境惡化的風險，加大與美國為首的主要發達國家在雙邊、區域、G20等領域對話合作交流，努力維護我國外部經貿環境。特別要注意加強與日本、歐洲的合作，以平衡美國對華的打壓。利用日本製造業開拓新興市場的迫切要求，加快推進中日韓自由貿易區的談判。

　　 利用好發達國家再製造業化戰略中的一些有爭議政策措施，作為我國對外談判的籌碼。例如，美國《復甦法案》規定，由該法案出資的公共建築和公共工程中要使用美國生產的鋼材、鐵和製成品；要求國土安全部購買美國生產的紡織品和服裝。我國相關部門應該細緻研究發達國家的政策措施，利用此類有爭議政策措施，作為我國對外談判的籌碼，爭取更好的外部經貿環境。

　　 作者：國務院發展研究中心“發達國家再製造業化戰略及對我國的影響”課題組

　　 課題組負責人：李偉、劉鶴

　　 執行負責人：盧中原

　　 研究負責人：隆國強

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