导 读
在2019年最后一次全国人大常委会会议上，一部重磅法律草案提请初审，将全中国的目光都吸引了过来：它就是长江保护法草案。那么，我国首部流域法律有何特别之处？
今年1月3日，“长江白鲟没有进入2020年”的消息登上了网络热搜。这个消息来源于国际学术期刊《整体环境科学》在线发布的中国水产科学研究院长江水产研究所专家的一篇研究论文，专家们在论文中称，长江白鲟这一中国长江特有物种，目前已经灭绝。生态环境部新闻发言人刘友宾1月17日在新闻发布会上指出，白鲟灭绝反映出长江流域生物多样性保护的形势依然十分严峻，加强生物多样性保护迫在眉睫。
如何运用法律武器保护好长江？这个问题一直牵动着众多全国人大代表的心。近年来，全国人大代表在全国人代会期间多次提出涉及长江流域立法的议案和建议，其中十二届全国人大第二次至第五次会议期间，共有550位代表提出相关议案13件，十三届全国人大第一次和第二次会议期间共有214位代表提出相关议案7件，有关代表还提出两件相关建议。
值得一提的是，在2019年最后一次全国人大常委会会议上，初次提请审议的长江保护法草案给出了答案。草案在第一条为长江的发展指明了方向：为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。
我国首部流域法律保障生态系统和社会经济可持续发展
2016年1月5日，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。两年之后，2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。
“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置”“共抓大保护、不搞大开发”“推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略”“新形势下，推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展等关系”⋯⋯总书记的话字字珠玑，言犹在耳。
全国人大常委会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央战略部署，将长江保护法列入第十三届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2019年度立法工作计划，交由全国人大环资委牵头起草并提请审议。栗战书委员长对长江保护立法工作多次作出重要批示，调研并主持立法调研座谈会听取意见，提出明确要求。王晨副委员长要求有关部门对法律草案起草工作跟踪推进。沈跃跃、丁仲礼副委员长多次调研、听取意见，指导建立了由环资委牵头、国务院有关部门共同参与的长江保护立法起草工作协商机制，成立领导小组和起草工作专班。
2019年12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议上，万众瞩目中，长江保护法草案来了。这是我国首部流域法律。
全国人大环资委主任委员高虎城在作草案说明时表示，制定长江保护法是落实习近平总书记指示精神和党中央战略部署的重要举措，“要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境，支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的。”制定长江保护法事关中华民族的生存发展与未来，是维护长江流域乃至国家生态安全的需要，是回应社会关切、满足长江流域人民群众愿望的需要。
聚焦生态保护 草案亮点多多
作为我国首部流域法律，长江保护法草案每一条规定都饱含立法机关为保护生态环境所作出的努力。
在长江保护法草案起草过程中，遵循六大原则：一是从中华民族长远利益考虑，坚持生态优先、绿色发展的战略定位；二是坚持共抓大保护、不搞大开发，当前和今后相当长一段时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置；三是坚持系统保护，从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程；四是加强统筹协调，坚持全流域合作；五是明确责任，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实，强化企业责任，发挥广大人民群众主动性和创造性；六是建立健全长江流域生态环境保护法律制度。
按照流域整体性保护原则，长江保护法草案依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。这样设计主要有两方面考虑：一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理地管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。
长江保护法草案还明确规定，在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；坚持以人为本、统筹协调、科学规划、系统治理、多元共治、损害担责的原则。高虎城在作草案说明时表示，草案确定的基本原则是指导长江流域各类行为的准则。在生态优先的前提下保障促进绿色发展是长江一切活动的总原则。共抓大保护、不搞大开发是指导保护、开发活动的基本原则。
长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。如何避免“九龙治水”？草案科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。完善的制度建设是实现保护长江的基础和条件。为此，长江保护法草案第二章规定了长江保护的各项基本制度与措施，包括建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，建立更完善更严格的长江流域生态标准体系等制度，建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施等。同时，从生态整体性和流域系统性出发，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，针对特定区域、特定问题，草案从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。
制定长江保护法必须明确各方面的权利义务和应当承担的法律责任，对于违反法律规定破坏生态环境的行为，要给予更为严厉的处罚，切实增强长江保护法的权威性和可执行性。为此，草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时，增加了对行使职权的责任追究的规定；为了加强对长江流域生态系统和环境的保护，专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚；对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款等。
补充欠缺内容 生物完整性指数入法
高虎城在作报告时提出需要重点说明的关于立法定位、保障长江流域协调机制的统筹协调作用、国土空间规划和生物完整性指数四个问题。
“能否保障协调机制的统筹协调作用，是实现长江流域生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发的基础和保障。”高虎城表示，草案在保证充分发挥各部门、各地方积极性的基础上，充分体现协调机制的权威性，明确了协调机制的统筹协调职责，并明确了协调机制在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调地位。
完整的水生态环境指标是生物完整性的基础和保障，而现行水环境质量标准仅采用化学指标，不足以保护长江流域生态环境和生物多样性，不利于对生态系统的保护，特别是难以解决长江生物完整性指数到了“无鱼”等级的问题。“针对这一问题，草案在长江流域标准体系建设的有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容，明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。”高虎城表示。
“关于生物完整性指数的内容是草案一大亮点。”上海社会科学院法学研究所研究员彭峰说，生物完整性指数不是一个水质量的评价标准，而是用来综合评估长江流域总体健康状况的。她认为，法律草案的创新之处，就是将既有法律中欠缺的生态系统保护的内容补上了，“与此前相比立法理念不一样了”。（杨菲菲）
来源：《中国人大》杂志 2020年第3期
编校：王岭、杨菲菲、侯朝宣
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