漢代的刺史制度十分特殊，首先從名稱上講，刺史與州牧這兩個稱呼有多次變動，最初漢武帝元封五年（前108年）首設十三部刺史，成帝綏和元年（前8年）改為州牧，哀帝建平二年（前5年）又改回刺史，元壽二年（前1年）又稱州牧，建武十八年（42年）州牧再度被改回刺史，一直持續到漢末中平五年（188年），最後一次變更名稱，又更名為州牧。

刺史與州牧之間出現多次的名稱變化，顯然不是無聊的玩文字遊戲，每次的轉變都是漢朝中央對這一官職的職權、性質的重新定性，刺史到州牧雖屢有反覆，但其職權整體是呈上升趨勢，最終在漢末亂世州牧都成了擁兵自重的封疆大吏，敲響了帝國滅亡的警鐘。

東漢十三州圖

刺史制的由來

最初，漢武帝設立刺史的目的是設立一個專門的監察機構，刺史制度向上追根溯源，戰國有御史監察縣政，秦代有御史監察郡制，到了漢代也有類似制度沿革下來，文帝時由於因御史"不奉法，下失其職"，又新設了丞相史一職務出刺並監督監察御史，但丞相史並非常設官職，起到的作用往往有限。到了武帝朝，漢武帝徹底將監察制度革新，分天下為十三部，設十三員刺史，"刺史"一詞其本意為檢舉不法的使者，掌奉詔條察州，秩六百石。

刺史的職責在《漢官典職儀》中說的清楚：

刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石弟子恃怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。

簡單總結來說，刺史的所有職責都必須在六條規定之內，這六條除卻第一條針對的是地方豪強，其餘的全部是對地方二千石官吏的監察職責，全部不涉及地方行政管理工作，可以說這是一個徹頭徹尾的監察官。

漢代揚州刺史封泥

漢武帝將刺史的級別設計為秩六百石，卻要負責監察二千石的高官，可謂是"以卑臨尊"，清人顧炎武評價這個設計

刺史到州牧的權力擴大

在武、昭、宣幾代刺史制度起到了極為積極的作用，刺史大多嚴格以六條問事，但在西漢後期，皇權闇弱，地方刺史的職權得到了加大，首先是監察權的擴大，起初刺史的監察對象限於地方豪強與二千石官員，在西漢後期六百石的郡吏和縣令也也被納入監察範圍，其次刺史得到了薦舉官吏權，這個舉薦甚至上至九卿級別的高官，“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之統，選第大吏，所薦者高至九卿，所惡立退，任職重大”。

西漢十三刺史部

除了職權的擴大，刺史越權的行為也愈發司空見慣，在武昭宣之世，雖也有刺史越權的事件發生，但往往是權宜之計，例如昭帝初繼位，齊孝王孫劉澤交結郡國豪傑謀反，被刺史不疑察覺，搶先抓捕了劉澤，這種情況下刺史雖動用了不屬於刺史的執法權，但先一步破獲謀反的陰謀，屬於對國家有功的事蹟，並非惡劣影響。然而在西漢後期，刺史越權成了普遍現象，“代二千石署吏聽訟”干涉司法權，“舉錯各以其意，多與郡縣事”呈現地方官化。

由於刺史越權已成常事，漢朝廷的態度乾脆是默認，乃至於覺得木已成舟，現今刺史的職權已經遠超他們秩六百石的地位，乾脆變刺史為州牧，讓刺史名正言順的去當“真兩千石”的高官好了。

前丞相方進奏罷刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第補，其中材則苟自守而已，恐功效陵夷，奸軌不禁。

刺史變州牧，為真兩千石，位次九卿，並且九卿有缺，州牧可補為九卿，刺史變為州牧之後，從地位上打破了"以卑臨尊"互相制衡的基礎。不過仍要強調的一點，刺史變州牧是官職大小的變化，漢朝廷仍然是讓州牧行使監察權，並沒有正式授予他們行政或軍事的權力，至多是對越權行為不大處罰罷了，真正讓州牧進一步膨脹的人是王莽。

王莽

漢哀帝死後王莽擅權，他為了鞏固自己的地位選擇倚重於州牧，將州牧的任命抓入手中，並且給州牧放開了更大的權力。

天下牧守皆以前有翟義、趙明等領州郡，懷忠孝，封牧為男，守以附城。又封舊恩戴崇、金涉、箕閎、楊並等子皆為男。

領州郡三字，州與郡並行，昭示著王莽掌權下州開始行政化，而王莽所做的影響還不止於此，州牧普遍掌軍權，也是王莽時代開的先例，由於王莽篡漢及其復古改革失敗，國內反叛四起，王莽出於鎮壓叛亂的需要，將十三州牧都授予了大將軍號，這就開了州牧普遍掌軍的先河。

於是置前後左右中大司馬之位，賜諸州牧號為大將軍，郡卒正、連帥、大尹為偏將軍，屬令長裨將軍，縣宰為校尉。

對於漢朝來說王莽作為篡位者，他掌權時期所做的諸多變動東漢一般很少去提，但就事實而言，王莽掌權二十餘年，他留下影響在東漢初是客觀存在的，具體到州牧權力的擴大，州牧一直延用到建武十八年，整整四十年時間的影響更是不容忽視，劉秀將州牧"復為刺史，十二人各主一州，其一州屬司隸校尉"，"主一州"三字實則仍是將各州作為行政單位，而不止是監察區域，可以說漢末的刺史州牧雄踞一方，其實是王莽開了先例。

漢末群雄圖

東漢地方長官與下屬的“君臣之義”

從建武十八年到漢末大亂前，光武帝去州牧復為刺史，一定程度上削弱了王莽以來州牧擴大的權力，但是東漢年間風氣變化卻又帶來一個新的問題。

西漢承接戰國與秦代，國家軍事化程度比較明顯，往往以嚴厲的軍法來約束將吏之間的關係，其中一點便是連坐法，銀雀山漢簡《守法守令十三篇》記載將吏戰死，士卒獨自逃還"其法當盡斬之"，若大將戰死，五百石以上軍吏不盡力死戰"皆當斬"，大將戰死，其近衛士兵"皆當斬"。

在東漢，軍法已經不再如此嚴厲，史書中不見屬吏連坐而死的記載，然而東漢尚名節，尚義氣，屬官自發為長官力戰而死的例子層出不窮。

建武初，平狄將軍龐萌反於彭城，攻敗郡守孫萌。平時復為郡吏，冒白刃伏萌身上，被七創，困頓不知所為，號泣請曰：“願以身代府君。”

蔡諷等追擊於新昌，戰歿，功曹耿耗、兵曹掾龍端、兵馬掾公孫酺以身扞諷，俱歿於陣，死者百餘人。

東漢年間關於屬吏以死救長官的例子很多，此處只舉兩例，劉平願以身代府君死，功曹、兵曹掾、兵馬掾均以身捍衛長官以致於全部戰死，這在東漢可謂是普遍現象，也就是說東漢的地方，長官與屬吏不光光是簡單上下級的關係，還出現了"君臣之義"，從官為主君而死。這也是為何經過漢末黃巾起義，朝廷對地方控制力大不如前後，刺史、郡守下面的從官很快就從帝國官吏這個身份轉變過來去效忠自己新的主君。

黃巾起義讓地方勢力徹底坐大

州牧坐大與東漢瓦解

順帝年間帝國內部的叛亂已經十分嚴重，這時東漢朝廷就已往往將討除叛亂的責任交於刺史。

順帝末，楊、徐盜賊起……遣御史中丞北緄將兵督揚州刺史尹耀、九江太守鄧顯討之。

告幽州刺史，其令緣邊郡增置步兵，列塞室下。

可以說，重掌軍權的刺史在權力上比之漢末的州牧也相差不遠，區別只在於此時的叛亂尚未是全國性的，朝廷中央仍然只是把叛亂地區的軍權開放，單憑少數幾個州尚不存在挑戰中央的能力。

黃巾起義爆發後，涉及八州之地，朝廷對各州刺史全部賦予了更大的軍政權，這樣一來，擁兵自重的刺史就不再是少數派，朝廷對地方的控制也就不復存在，中平五年東漢政府採納了劉焉的建議，最後一次變刺史為州牧，按照嚴耕望先生對此舉的評價

董卓進京之後，開啟天下混戰的局面，州牧們實質上都成了一方軍閥，無人真正把朝廷放在眼中，公孫瓚“乃自署其將帥為青、冀、兗三州刺史，又悉置郡縣守令”，袁紹“以長子譚出為青州刺史，以中子熙為幽州牧，外甥高幹為幷州刺史”，所有州牧，刺史治下都儼然是獨立王國，東漢的滅亡已經是板上釘釘之事了。

袁紹

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