中央财经大学副教授 柴 铎
北京师范大学教授 周小平
上海交通大学副教授 谷晓坤
中国人民大学教授 张正峰
近期，土地计划管理方式改革、土地审批权下放被许多机构过度解读，笔者不以为然！笔者近年主持、参与了一些土地政策和国土空间规划、土地整治规划编制工作，对于这一问题的观点与诸君分享。
一、两则相互联系的新闻要点
3月1日，自然资源部一则新闻提出“今年将出台新版《土地管理法》实施条例，已报请国务院同意，改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求；各地要积极对接建设项目储备，做实做深项目前期工作，并继续加大力度盘活批而未供土地和闲置土地。各地要按照住宅用地公告供应量和住宅用地完成交易量双口径统计的要求，准确反映政府土地供应和市场供需关系，合理增加住宅用地公告供应量”。
3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称“决定”），要点是两条：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。注意，这里指的是永久性基本农田外的一般耕地。二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。这个相对厉害一些，发达地区率先获得了前期只能经过国务院审批的“基本农田”用途调整的权力。
仅依据上述两点，许多机构急于提出土地供应“松绑”的论调，是不负责任、不现实的。没有注意到上述决定还有第三点：各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。
二、土地制度“科普”
1.什么是土地计划管理？——从土地用途管制制度说起
在社会主义土地公有制（城乡二元）的产权制度下，土地用途管制制度是现行土地制度框架的核心，具体是依靠土地规划&计划制度、土地督察制度来实现。
“一要吃饭、二要建设”是永恒真理，必须坚持的基本国策，无论何时都不会动摇。耕地保护是维护国家粮食战略安全的基础，也是约束城市建设用地“摊大饼”蔓延扩张、优化城市空间形态、促进节约集约用地、增进农业农村发展权益的保障，一直是国土管理的核心抓手和“牙齿”，“土地督察”正是以耕地保护为核心。可以说，耕地保护是用途管制的基本任务和核心目标。
土地规划的主要职能是“定量、划线”，前者规定各种土地利用类型的规模总量，后者规定各类用地空间布局。土地计划则是按照土地规划的总量、布局要求把土地指标按年度分解下去，实际是土地规划的实施计划。这其中，地方很多重大项目本就是“带着指标”下去的，在做规划之初就已经纳入了考虑，是制定规划期建设用地指标的依据；这实际上是“纳入”土地利用计划，而不是受其“约束”。
联系前述新闻看，“土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求”正是这个意图，以往实际操作中即是如此，此次更多的是再次突出强调“以后有好项目才有供地支撑”。
图1 中国现行土地制度的运行框架（柴铎）
2.“最严格”的耕地保护还要不要继续？——当然要坚持，而且要不断加大力度！
习近平总书记近期再次强调耕地保护、占补平衡的重要性，对自然资源部耕地保护监督司做出重要指示，相关研究、政策正在加紧落实。不要说耕地建房，就算是农业结构调整、设施农用地建设都受到非常严格的管控。
据调查，我国现有全部耕地都在耕作，几乎没有休耕，每年仍需要进口“相当于8亿亩耕地产量”的农产品。由于国外疫情暴发，本年度粮食等各类农产品进口必将受到影响，我国自有耕地保障人民口粮的重要性愈发突出！耕地保护的地位非但不会削弱，反而会提升！而且，大都市“本地耕地保护、蔬菜水果基本自给自足”的重要性更加凸显。习总书记强调“把中国人的饭碗端在自己手里”是高瞻远瞩的战略决策，未来必然会进一步加强。
可见，“为刺激经济增长，放松土地管控”“疫情暴露了人口过度集中的缺点，未来要促进分散居住，会解除用地限制”等观点是错误的，绝非政策意图，也不会出现。在规划约束量内，短期扩大土地供应属于节奏加快，而不是无限增长。
3.土地计划管理改革的导向是“松绑”么？——过度解读！
十九大推动国土空间规划体制改革，“双评价”“三线划定”是近年核心工作。城市开发边界、永久性基本农田、生态红线的地位不可撼动。其根本目的就是为了推动新型城镇化、工业化，促进生态文明建设和乡村振兴事业，这些都是最高层级的国家战略目标。而“多规合一、三线划定”的导向，也即理想状态是所谓“三界四区”：
（1）城市开发边界（扩展边界）内：现状和规划建设用地构成“允许建设区”，其余为“有条件建设区”。有条件的“条件”是指，若要使用这块地，就必须舍弃现有允许建设区等量的一块，是给地方自主调整用地布局留了一点空间，但规划期内：①建设用地总量不能超过允许建设区规模，这就是城市建设用地数量的“规模边界”；②即使调整布局，建设用地范围也不能超出城市开发边界（“扩展边界”）。
（2）城市开发边界外、地区行政边界内：即所谓通常的郊野地区，要划定两条线，一是永久性基本农田，二是生态红线（许多地区实践中包含了基本农田），二者共同构成“禁止建设区”，也即禁建边界。禁止建设区内，不允许开发建设，现有建设用地要逐步腾退。
（3）禁止建设区外、城市开发边界外：称为限制建设区，这实际上是缓冲区，仅极个别情形可以涉足，商业开发则不能染指。
综上所述，国土空间规划管控下，留给地方能够调整的最大“后备空间”也仅仅是有条件建设区+限制建设区，此次审批权下放的第一条，最多就是针对这一区域。现有耕地中，除基本农田外的“一般耕地”多数就位于有条件建设区和限制建设区内，位于有条件建设区内的耕地本来就是未来建设的“备用空间”。
对于大多数城市，多数优质耕地都已被划入了永久性基本农田，一般耕地并不多。此次决定改革下放耕地转用审批权，实际上是很有限的，这些地块很多已是地方政府综合未来项目计划安排的备用空间，能够拿出来给房地产开发的很少，而且也受到数量“规模边界”的管控。因此，此次审批权的下放根本不构成松绑，只是地方政府在“紧箍咒”内、“小黑屋里”适当灵活调整而已。
对于“基本农田变更调整”审批权下放的试点地区（多数是发达地区），只是调整用地“布局”的空间范围更大，这是适应发达地区用地需求量大、需求变化较快、土地全生命周期管理的实践需要；同时，农村集体经营性建设用地入市有些也需要占用部分耕地修建配套基础设施，需要灵活调整规划布局，建设用地总量依然受到严格管控，不会无限扩大。
图2 国土空间规划“三线”划定、三界四区理想状态原理示意图（注：实践中很多地方生态红线包括基本农田，图
图3 上海市“四线管控”规划示意图
4.为什么要下放审批权？——提高审批速度，“把审批放下去把监管抓上来”
由于宏观经济承压，地方政府一方面减税降费、扶持中小企业发展，另一方面还要加大财政支出力度，推动经济增长，财政收支压力加大（表1）。许多地方特别是发达地区近期急于推动项目落地，对加快用地审批速度的要求提升。由于以往涉及基本农田转用的审批权限过度集中于国务院，自然资源部作为实际执行部门工作量过大，审批速率有限。如果土地审批时间过长，用地主体就要承担额外的成本损失，甚至失去投资机会。近期，一些地方反映强烈，自然资源部已要求所有用地审批必须一个月内审结，相关部门加班加点工作负担陡增，自身也有下放审批权赋予地方用地自主权的意愿，结合国家“改革土地计划管理方式”的导向，才推出此决定。这才是此次“改革”的真实原因。
另一方面，从监管角度讲，土地利用监管的行政领导负责制早已严格确立，目前土地督察制度、技术已经非常成熟，2-3个月即可将全国耕地状况“扫描检查”一遍，审批权下放地方依然要受到国家严格的监管。
可见，此次审批权下放并非用地“规模”的放宽，而是“布局”的调整，目的是提高“效率”。自然资源部此举率先解决了用地审批环节的“卡脖子”问题，如果发改委、住建部等相关部委审批速率也能跟进提升，将很大程度上提升地方项目落地速率，为经济增长提供支撑；这才是政策改革促进经济的关口和要旨！
表1 2019年全国各省份财政赤字状况（单位：亿元）
5.怎么理解“不再以因素分解法分配土地指标”？——需联系看“三个政策”
以往土地规划&计划管理体制下，土地指标因素分解法有“大锅饭”成分，兼顾了满足发达地区用地需求保障欠发达地区用地权益两方面，是效率与公平目标的权衡。但这种上级“拍脑袋”分指标的方法主观性较大——发达地区土地指标往往不够用，好的项目无法落地，只得突破建设用地规划限制；其耕地占补平衡难以在本地完成，只得“结转”耕地占补平衡指标。欠发达地区土地指标用不完、用不好，造成土地浪费。同样的土地指标配置在发达地区能有更好的项目，产生更高的效益。
当前，我国新型城镇化、生态文明建设、乡村振兴战略目标远未实现，但后备土地资源却日趋枯竭，更需要统筹好促进经济增长和合理利用土地的关系，让土地到效用最大化的地方去。“土地跟着项目走”正是出于这样的背景——如果没有好的项目，地方就不要再浪费有限的土地指标。
从新闻一可见，国家是摸清过家底算过大账的，目前各地建设用地指标是充足的，重点在于优化配置；实际卡脖子的是“耕地占补平衡”指标。由于发达地区无法做到本地占补平衡，通过建设用地增减挂钩方式出地成本高、周期长、矛盾多，难以作为产出土地的常用之法。
对此，国家为发达地区留了一个口子。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）提出耕地“数量、质量、生态”三位一体保护，以及“占一补一、占优补优、占水田补水田，分类入库”；特别是在“市场化异地占补平衡指标有偿调剂（省域内指标调剂）”方面提出了新思路。
如果这一改革全面铺开，甚至推广到地区间（如果没有质量占补平衡标准，可能导致耕地“一路向西、劣地驱逐良地”的风险，指标调剂限于省内也是为了防止这一风险），就可能产生两方面作用：第一，未来欠发达地区不用自己开发建设，也可以通过耕保指标交易分享发达地区土地开发的空间价值；第二，对于哪些项目应该优先安排用地，发达地区要自己衡量、排序，只有特别重要、特别迫切、特别好的项目，发达地区有自主审批权限后，才会结合自身情况适度调剂指标，促成其落地。
仔细品读政策，“改革土地指标分配方式、下放用地审批权、改进耕地占补平衡”三个政策要联系起来看，实际共同构成了土地利用管理的“市场化”门槛和调节机制，体现了“放管服”的意图。
6.土地供应会增加么？——会！但你可能看错了重点，要区分“新增”和“存量”
由于面临经济下行压力，地方扩大土地供应、增加土地收入的意愿提升是毋庸讳言的。如前所述，虽然此次决定下放审批权会并不会导致“新增”部分，即需要占用耕地的建设用地增量井喷，但很多人忽视了决定同时提出“节约集约用地，盘活存量土地”，也忽视了《土地管理法》修订后集体建设用地入市的作用。
事实上，近年上海等一线城市城市更新（市地整治）的速度加快，即便在建设用地“减量化”，通过存量盘活新增的土地也是不断增加的；而这部分土地自身并不需要占用新增建设用地指标和耕地占补平衡指标（城市内部国有建设用地完全不需要，集体建设用地产出过程可能是“增减挂钩”，需要一定周转指标，但过后会归还）。为应对多重因素导致的经济压力，近期通过“存量改造”新增建设用地的供应量确实会加大。此外，农村集体经营性建设用地入市也会增加城市的实际土地供应，这也不需要直接占用耕地指标。许多人的关注点实际上出现了“错位”。
三、政策分析的九项观点
第一，可以预见到的时间内，有五个不会动摇：要绿水青山、要中国饭碗的战略不会动摇；耕地保护的核心地位不会动摇；土地用途管制的约束力不会动摇；国土空间规划“三线划定”不会动摇；“权力放下去监管抓上来”的土地管理思路不会动摇。此次改革是在耕地总量不减少、质量不下降、生态有改善的前提要求下，有限放活地方优化土地配置的权力，而不是无限制扩大建设用地的权力。
第二，自然资源部应摸过家底算过大账，已有建设用地指标的总盘子应对新增项目是够的，并不会带来大量新增指标压力。发达地区卡脖子的是占补平衡指标，只要耕地保护制度在，建设用地就不会无限扩大“松绑”。
第三，此次审批权下放，放的是效率，是调整范围，而不是放开规模约束、指标限制。试点城市相对可以调整基本农田布局，只是调整空间大一些，为的是及时、高效满足其多样化的用地需求，支撑高质量发展，而不是放开增加其建设用地量。
第四，基本农田外，一般耕地和生态红线会有地方自主调整，但地方不会大动、乱动，空间非常有限且大多已经“名花有主”。决定中提到，土地指标要优先用于国家战略性产业项目等，这样的表述已经把房地产开发排除在外了，目前房地产在各地都不能列入重大产业项目范畴。加之《土地管理法》改革征地制度的限制，不应做“政策放开房地产开发用地”的过度解读，“产业勾地”可能是未来愈发重要的出路。
第五，核心城市，土地供给量和节奏近期确实会加快，应对短期的经济压力和地方财政压力。但实际上可能增加的是“存量”供应，是通过城市更新、增减挂钩的出来的土地，需要占用耕地的“新增”供应绝不会井喷——许多机构的观点实际上看错了地方。
第六，更进一步看，结合其他政策分析：
①对于上海这样建设用地比重过高、郊野建设用地低效利用严重，早就非常重视城市空间结构优化、生态空间保护的城市，未来的方向是“优先项目，给增量；一般项目，还得用存量指标，通过城市更新和增减挂钩出地”。170万亩的“一般耕地”也是需要留给未来的“金疙瘩”，不会轻易动用新增量，还会坚持自身耕地占补平衡、建设用地“减量化”，大力实施建设用地增减挂钩（上海“超级”增减挂钩值得关注），国土空间规划四条线（上海加了个文化线）控制也不会减弱，这是写进2035规划的，实际上也有利于发达城市维持地价水平（稀缺度）。但土地供应的空间、结构可以更加优化（例如增减挂钩结余指标配置）。从某种意义上讲，这也是为了避免“三条红线”管控过于严格、刻板，赋予地方动态、灵活调整的一些活力。
②某些发达城市扩大供地上项目，自己无力实现耕地占补平衡，随着审批权下放，可能借助耕保指标调剂的方式“挪出”一些指标；但总量有限、项目门槛很高，也需要受到耕地总盘子的约束。一句话，如果跨省耕地占补平衡指标调剂不放开，就算地方有审批权，也得戴着“紧箍咒”；即便跨省指标调剂放开，从全国看，建设用地总量也不会无限扩大，只是空间配置的调整优化；因此绝谈不上“松绑”。
第七，耕地红线责任地方自己承担而不是完全放任，有土地督察制度管着，有行政负责制，威慑力在那里，仍然是国土空间规划落实、土地管理的牙齿、抓手。
第八，此次审批权下放可能为地方“弹性规划、规划留白”提供一定操作性空间，地方可以根据形势变化及时调整用地计划和布局，而不用急于提前制定刚性的规划。
第九，对于除耕地外的其他农用地（设施农用地），转用审批权下放后，有些城市可能出现过度占用情况，后期会有相关政策补位。
第十，彻底松绑，大量供应土地供商品房开发，土地粗放投入，蔓延扩张的老路不会走！不要过度解读。
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