3月12日，國務院發佈《關於授權和委託用地審批權的決定》(下稱《決定》)，被解讀為“土地新政”，明確省級政府更大的用地自主權。農村土地如果要轉變成建設用地，《決定》明確，相關審批權限被下放到省級政府，不再需要國務院親自審批。
按照《決定》，此次審批權下放分兩種情況，一種是永久基本農田，“委託部分省級政府批准”，首批試點8個省市，為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年；
另一種是除基本農田以外的其他農用地，“授權省級政府批准”，惠及所有省份。
消息公佈後，解讀紛紜，有文章認為提振“新基建”，快速擴大建設用地規模成為可能，有文章解讀說是為房地產市場“鬆綁”，今後房企拿地將更方便，其間也有盲目樂觀者，認為農用地轉用將走上便捷快車道。
實際上，按照中國的多項限行法規、政策，農用地轉用往往都要經過多項漫長、專業的土地流程，《決定》涉及的用地審批權只是其中一環，而且同時還要受到用地總體規劃、建設用地指標等多重約束。
那麼，工廠、基建，還是房地產項目，如涉及農用地轉用，從最初用地意向選址的確認，到最終土地實現“淨地”可以掛牌出讓交易，其間需要“過幾道關”？“土地新政”又涉及到其中哪些具體環節，帶來了多大的改變？
為便於廣大讀者、投資者、政府公職人員和政策研究者理性理解“土地新政”的效用和意義，我們跟土地、規劃、用地等多個專業機構、部門溝通，對一個用地項目從前期的選址意向確認，到最終土地實現“淨地”掛牌出讓交易的中間環節進行了研究和梳理，呈現如下：
對於地方政府來說，前期的商務談判已經談好，但可能因為久久等不到地，而導致的項目流產情況非常常見。如果該項目是從土地的選擇開始，那麼一個項目從選地到這塊土地掛牌招標，還需要經歷許多步驟。
土地利用總體規劃和土地指標
從下圖，可以大概瞭解一下土地從開始到土地的招標拍賣掛牌的基本框架流程。
最重要的第一步，首先需要確認土地性質，不同的土地性質有後續不同的程序。按照我國對土地用途的劃分，土地可以分為農用地、建設用地和未利用地三種。現行的《土地管理法》中，嚴格限制了農用地轉為建設用地。我國嚴格堅守18億畝耕地紅線，從項目發開到選址對農用地轉用的限制頗多。
這就必須提到土地流轉中重要的兩個規定，一為土地利用總體規劃，規定了通常是15年的土地利用總安排，二是土地利用年度計劃，這裡面規定的是每年新增建設用地的計劃指標，是綱領性的兩個規定。土地轉用和土地的徵收，都需要依據這兩個規劃，將農用地和未利用地轉變為建設用地。
尤其土地利用年度規劃，這是實施土地利用總體規劃的主要措施，每年農用地轉用審批、建設項目立項審批和用地審批、土地開發和土地管理的依據。人們最經常關注的一項指標是農用地轉用指標，也就是新增建設用地指標。這涉及到了農用地一年到底能有多少用於建設用地。
如果符合現行的土地利用總體規劃或列入規劃文本的項目，將不用接受下面這一步——土地利用總體規劃調整。這一步要出現在土地徵收轉用的報批之前。我國規定，土地轉用的前提是必須依據土地利用總體規劃和土地利用年度規劃。土地調規目的是將項目範圍區的土地利用劃為一般農地區、有條件建設區，調整為允許建設區。畢竟即使是城鄉建設用地，也不代表可以立馬使用。在土地利用規劃的土地分類中，也會分為“允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區”。
接下來，可以從全局角度瞭解一下如何進行土地利用總體規劃調整。
從圖片中可以得知，土地利用總體規劃調整的第一步就是提出修改申請。
市、縣自然資源部門向規劃原批准機關同級自然資源部門提出調整，規劃原批准機關同級自然資源部門，在《土地利用總體規劃修改(調整)審核(備案)表》出具同意規劃調整的審查意見，一切順利後就會進入到備案階段。
這個調整也非輕易可以行動，多是針對一些重要項目。國家或者省級重大戰略實施、重大政策調整、經濟社會發展條件發生重大變化；經國務院或者省級人民政府及其投資主管部門批准的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目；重大自然災害搶險避災、災後恢復重建；行政區劃調整；重要民生項目建設；法律、行政法規規定的其他情形。從上述內容來看，一些關乎公共利益和重大事項的項目，才有可能允許進行土地規劃調整。實際上，還有一些開發類項目也需要規劃調整，但是調整難度較大。
另外，在新增建設用地指標中，也會有傾斜項目。比如，對省政府級別批准的道路、管線工程和大型基礎建設項目、國務院極其部委批准的建設項目用地，用國務院批准農用地轉用、集體土地徵收，可以使用國家計劃指標。還有省級部門批准的道路，國家已經確認為戰備路的可以使用國家指標。
土地轉用和徵收的報批
農用地轉用並不是只有大項目才會牽扯，很多鄉村規模養殖戶也會有遇見這種問題。在《農家之友》雜誌的政策問答裡，也會看到農村養殖戶們提出規模化的畜牧養殖用，是否可以將用地改為非農業建設用途的疑惑。農用地轉用其實也會涉及到許多鄉村人具體的生產經營和生活。
在陝西省建設項目用地的預審流程中，從建設單位開始提出項目預審申請，到領導審籤，根據陝西省自然資源廳的公示裡，一共可能經過13個步驟。其中還有一步是會審意見歸納，這就像醫生會診，專業的科室部門做專業的事，比如耕保處審查補充更低及補劃基本農田的情況、地籍處審查用地現狀情況等等。
預審成功後可以拿到預審批覆文件。根據自然資源局根據土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用年度計劃，擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、徵地方案和供地方案，這就是行業內人們經常說的“一書四方案”。
之後報件需要逐級上報，分不同類型，經各級人民政府審批。
基本農田的轉用和徵收的環節，在《決定》出臺前為兩級審批：
如果徵收基本農田、基本農田之外耕地超過35公頃、其他土地70公頃的，都由國務院審批。如果是基本農田以外更低於35公頃的和其他土地低於70公頃的就是歸省政府審批。
不論是省政府還是國務院，具體的審批流程是相似的。
其實，在今年新《土地管理法》正式實施之前，也就是2020年1月1日以前。不光是以上方面需要分出省級審批還是國務院審批，按照《土地管理法》有關規定，建設佔用土地，農用地轉為建設用地的審批權限：省、自治區、直轄市人民政府批准的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目，國務院批准的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地，由國務院批准。從這方面看，和以前相比，今年的新《土地管理法》已經簡化了一些流程了。而進一步看，《決定》發佈後，轉用和徵收審批都有進一步簡化。
土地徵收的變化
徵地環節，簡單的說就是由土地部門和涉及農用地人民群眾簽訂補償安置協議，按徵地程序辦理徵地手續。土地徵收目前是由國家實行統一徵地制度，徵收集體所有的土地，是由市、縣（市）政府統一實施的，審批權在省政府和國務院。
土地徵收環節多是指將集體所有土地轉變為國有土地的行為。今年1月1日開始，新《土地管理法》施行。許多分析新《土地管理法》的文章中，首先強調的就是新法刪除了原來第43條關於“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定。
這就允許了集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，並經本集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表統一的條件下，用過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位和個人直接使用，獲得使用權以後還可以轉讓、互換或抵押。
也就是說，土地政策對國內土地使用的鬆綁，早有埋伏。
在徵地的補償、安置補助完成後，自然資源局就可以根據批准的工地方案，向用地單位發出批准文件和《建設用地批准書》。
在以上所有步驟裡，仍然有大部分簡化流程部分。比如勘測定界，徵地調查，甚至徵收土地都有許多牽扯牽連的環節，但由於這次新出臺的《決定》中涉及不多，不再展開細說。
對土地新政的解讀
此次新出臺的《決定》由三段話組成。第一部分重述了將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准，第二部分將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府審批，第三部分就是有關要求，即要求各省政府嚴格執行。
在新政策中，首先值得注意的是第二部分。這是一個在個別省份城市開展，為期一年的試點。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，這幾個地方一向是經濟活躍地帶。據相關人士點評，一年的試點期，其實也是一種警示，“這個權利是有承擔的風險的。”
分開解析新政的三部分內容。第一部分強調了，給省、自治區、直轄市一級人民政府的授權。按照《土地管理法》，在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批准土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批准。相關人士表示，這一條從實際上看，其實就是重複明確了新土地管理法內的規定事項，是重申和強調。
第二部分比較引人注意的部分是提到永久基本農田的轉用權力。據《財新》報道，兩年前國務院已經下放了一部分涉及基本農田的項目立項權，用地審批權扔在國務院。超大面積的土地，地方政府多采用拆包分批審批的方式。一旦涉及到基本農田，也會牽扯到自然資源部。
文件中最值得注意的是基本農田調整和35公頃以上的耕地報地權力下放。這一點對省級的意義更多在於，簡化程序流程。從前需要先向省自然資源廳上報，省自然資源廳繼續上報給自然資源部審批。《決定》出臺後，個別項目可能只用上報至省自然資源廳即可。
就城中村審批是否可以簡化流程這一問題，單從拿到審批來說，多數城中村是宅基地，屬於集體建設用地，集體建設用地的報批成為國有土地比農用地轉用更為簡單。農用地轉用中，涉及到了耕地補償，也就是用了多少地，為了補償，需要補多少地，保持耕地數量的動態平衡。這也是農用地轉用和集體建設用地的土地報批成為國有建設用地。
從之前的梳理同樣可以看出，每年的新增建設用地是依據土地利用年度規劃，而每年的土地轉用量是有限的。新《土地管理法》出臺前，以前一些省級的管線、大型基礎建設，仍然屬於由國務院批准建設的項目。據業內人士透露，之前對項目的審批，也有“誰立項誰審批”的說法。如果試點成功，對個別項目來說，這個流程可能會止步於省自然資源廳審批。但如果從省自然資源廳和自然資源部內的具體審批流程流程來看，實際的操作中手續仍然和從前一樣。
也就是說，《決定》的提出並不一定會一味的擴大建設用地規模。以整體流程說，一個項目想要落地，《決定》中涉及到的部分會簡化的流程，屬於整個大環節中的小環節。從長遠角度來看，隨著國家對土地管理的水平提升，政策的執行仍將趨嚴。
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土地新政！央地關係鉅變，這些城市被委以重任
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