在2024年之前，我国依然执行的是养老保险“双轨制”运行方式，党政机关、事业单位人员执行的是“机关事业人员养老保险制度”，企业人员执行的是“企业人员养老保险制度”。由于住房公积金、绩效工资占比等各方面的差异，导致企业人员养老金，比机关事业人员养老金差了许多，有的甚至差两三倍，这就使得双轨制饱受争议，呼吁并轨运行的声音越来越大。
对于机关事业单位的“非在编人员”如何缴纳养老保险，早已有明确规定，就是执行“企业人员养老保险制度”。也就是说，对于同在机关事业单位上班的人员来讲，即使是同一岗位、同一办公室，由于一纸编制的区别，一个在编、一个非在编，虽然都是正式职工，但却执行的是截然不同的两种保险制度，一个是机关事业，一个是企业。这对于机关事业单位“非在编”的正式职工而言，完全是想不通的。自己同样是正式职工，只是因为在调动过程中，或者控编减编过程中，因机构改革、政策变动等原因，或者因个人调动等原因，造成“暂时性”无编可用，将来一旦本单位编制空缺，还是可以使用的，为什么就成了“企业人员”，要执行“企业养老保险制度”呢。因而这一政策虽然一直有，但却没有得到贯彻执行，机关事业人员在编、非在编，都执行的是“机关事业人员养老保险制度”。
现在，由于养老保险数据全国联网运行，数据与其他政府部门共享，比如财政供养人员数据、人社系统工资发放数据、编办机构编制实名制数据等，实现共通共享。非在编人员要想再和在编人员一样，执行“机关事业人员养老保险制度”，显然已经不可能。基层超编现象严重，实有人数远远大于在编人数，统计到高层，显然这笔账怎么也算不过来。今年开始到明年，随着数据的深度融合，相信这个问题会越来越突出、越来越尖锐。目前各地都采用一些投机取巧的办法，比如频繁调整编制使用，或者突击入编等办法，将这些非在编人员“暂时性”入编，以规避制度规定，但纸包不住火，这个办法只能管一时而已。
唯一可以采取的正确措施，是将编制余缺调剂，将空缺的编制调剂到超编单位，或者将超编人员调剂到有空缺编制的单位，这种办法对于市级以上机构来讲，非常实用。但对于超编现象已经十分严重的县区基层来讲，基本是行不通的。每个部门都超编，如何调剂？更何况编制配备是对应职能需要的，如果无原则频繁调剂，也是机构编制部门严格监测的重点之一。因而对于“非在编人员”如果执行养老保险制度，还需要上级部门实地调研基层人编矛盾，制定出切实可行的办法才行。
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