財政危機中的決策——淺談晚清的“海防”與“塞防”之爭

引言

邊防建設，對於維護一個國家的和平與安全有著不可替代的作用，誠如李者也先生所言：“大國欲令疆土定，必先鑄得其重器。非為窮兵與黷武，從來沙場只懼硬。”當歷史的年輪滾動到晚清時期，清政府依然沉醉在天朝上國的夢裡，封閉僵化，軍事孱弱。中國的大門被西方列強用槍炮打開，中華民族被迫捲入全球近代化的浪潮中，開啟了百餘年的屈辱史。

而在19世紀70年代，由於受到多個方向的外來勢力的蠶食鯨吞，清政府感到了前所未有的邊防壓力，加強邊防的要求越發迫切。但由於連年的賠款和內亂，再加之清政府財政匱乏。邊防以海陸哪一方為主，成為了清朝重要官員之間爭論的焦點。 守東南沿海還是保西北邊陲？這樣一場關於邊防策略的激烈爭辯，很大程度上影響了近代中國往後幾十年的走向。因此，本文將從以下幾個方面淺談清末的“海防”與“塞防”之爭。

爭論的起因：財政窘迫，邊防告急

近代以來，西方列強從海上入侵，勢如破竹，長驅直入，同時國內頻頻爆發戰亂，戶部財政收支無常，財政收支基本平衡狀況受到破壞，財政危機逐步形成。

（1）伴隨西方殖民侵略，清政府稅收狀況日益惡化。鴉片傾銷，打破了長期貿易出超局面，形成貿易逆差，在進出口貿易上，白銀大量外流，收入減少。鴉片戰爭後簽訂的《南京條約》導致中國海關喪失了關稅自主權，從此海關稅收就成為了政府賠款、對外借款的抵押品。

1851年爆發的太平天國農民運動，戰區由廣西擴大到南方各省，南方政局動盪。南方本為財政收入主要來源地，戰事不斷，社會動盪，賦稅無保障。

（2）西方列強接連發動戰爭，帶來了巨大的戰爭賠款。西方列強都試圖從中國這片“黃金遍地”的土壤上刮下一層油，在戰勝後向清政府索要大量的戰爭賠款，動輒達上千萬兩之巨，清朝的財政，在戰爭的打擊下很快就入不敷出。

晚清前期，數額巨大的賠款有五次，如果說兩次鴉片戰爭賠款尚在清政府的承受能力之內，那麼隨後的1895甲午戰爭賠款以及1901庚子賠款則成為壓倒清朝財政能力的最後一棵稻草。

（3）鉅額的軍餉開銷以及債務支出，清政府財政體系支離破碎。晚清以來，清政府軍餉開銷龐大。面對國內農民起義時，鑑於綠營、八旗戰鬥力不斷下降，又新招募了鄉勇。新增兵勇，必增軍餉。戰事不斷，鉅額軍餉，龐大賠款，國家財政供應不足，必須靠大舉外債以補國用。這無非是拆東牆補西牆，鉅額的利息，面臨著更大的償還壓力。

不僅如此，戰爭還直接導致了清朝國力衰退，更重要的是，它讓很多蠢蠢欲動的圍觀勢力都看到，大清帝國的這艘“巨輪”早已面臨“沉舟側畔千帆過”的局面。

1870年，來自中亞地區的新疆分裂勢力，人稱“中亞屠夫”的浩罕國阿古柏在英國和沙皇俄國的支持下，統治了新疆，脫離清政府。沙俄在1871年，以“代為收復”之名侵佔了新疆伊犁一帶。與此同時，日本又企圖吞併中國的臺灣省。在“倭逼於東南，俄環於西北”的困局之下，是將有限的資源投入西北平叛，還是東南沿海的防禦？“海防”與“塞防”之爭由此展開。

各執一詞：重症與急症

面對財政危機的時局，清廷內部意見不一，主要有二種觀點。一是以李鴻章、奕訴為首的“海防派”主張捨棄新疆，集中力量來建設海軍。他們的理由如下：

第一，朝廷財政有限，不能妄圖首尾兼顧，必須將集中精力針對性發展。李鴻章說“近日財用極拙，人所共知，欲圖振作，必統天下全局合盤同籌而後定計。”李鴻章認為新疆“即無事時，歲需兵費三百餘萬，徒收數千裡之曠地，而增千百年之漏卮，已為不值。”據此，他認為守邊應由傳統守邊政策向現實轉變，軍事重心由西北轉向東南。

第二，自鴉片戰爭以來，清朝所遭受的所有侵略都是來自海上的，海上才是禍亂之源，清朝之所以被侵略，都是海軍不強的原因。因此，海上來的侵略者才是腹心之患，相比之下，西北之地只是肢體之疾，反而沒那麼重要了。

新疆不復，於肢體之元氣無傷；海疆不防，則腹心之大患愈棘”。“其停撤之餉，即勻作海防之餉。 否則只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉？ ”

第三，新疆是清朝的邊疆，自從乾隆重新收攏並命名新疆以後，一直都不穩定。中央一有異動，新疆各部就不安分了。因此，新疆問題更像是清朝的老毛病，“慢性疾病”，要治也不急在這一時了。但是海防缺失是當務之急的“急症”。

“海防派”的這一觀點得到不少地方要員的極力支持與附議，安徽巡撫裕祿認為“江海防維實為目今全局要務”；江蘇巡撫吳元炳也認為“御外之首莫切於海防。

因此，從以上“海防派”的觀點我們可以看出，他們認識到東南沿海天然的海防屏障優勢已經不復存在，成為列強入侵的門戶，這在一定程度上代表著我國海權意識的覺醒，後來北洋海軍的興建與此有著莫大的關係。

而以左宗棠、王文韶為代表的“塞防派”則堅持一定要保證新疆。他們認為西北內陸地區對清王朝來說是相當重要的，他們的理由如下：

其一，西北領土不可放棄，否則後患無窮。湖南巡撫王文韶說道：“俄人佔我伊犁 , 有久假不歸之 勢。只要俄人不能得逞於西北 , 則各國必不致構釁於東南。否則我師退一步 , 則俄人進一 步，我師遲一日，則俄人進一日。事機之急，莫此為甚。他還認為當前清政府應當全力注重西征，海防可以暫且擱置。

其二，沙俄不斷吞併邊疆領土，是心腹大患。山東巡撫丁寶楨認為“各國之患，四股之病，患遠而輕，俄人之患，心腹之疾，患近而重。”在各國中，唯有沙俄對於中國的領土有著強烈的慾望，不斷地蠶食著中國的西北邊疆，因此應當重視沙俄的領土野心。

其三，失去新疆將對北京的安全造成極大的威脅。左宗棠提出：“新疆不固，則蒙部不安，即直北關山，亦無晏眠之日。”他將新疆地區的安全同蒙古、北京的安全聯繫到了一起，指出如果新疆不定，則京師不安，因此力主朝廷籌建西征軍，收復新疆國土。

“塞防派”正是基於以上認識，反對重東南而輕西北的觀點，主張力保新疆。難能可貴的是，他們不僅看到了沙俄對於我國西北邊疆領土訴求的野心，還將新疆的安危和戰略防禦的縱深聯繫起來，成為了收復新疆的強有力依據。

塵埃落定：海防與塞防各行其道

海防與塞防之爭源於“籌餉”，海防派與塞防派爭論的焦點在於如何有效地分配有限的經費。無論是加強東南海防還是西北用兵均需鉅額白銀，最終在各派的爭鋒中，清政府權衡利弊，痛下決心，決定“海防”與“塞防”並重。

清政府決定由借款和海關、厘金等稅中撥款解決海防塞防軍費問題，一面命左宗棠為欽差大臣，督辦新疆軍務，全力收復失地；另一面命李鴻章、沈葆楨分別督辦北洋和南洋事宜，最終使得爭論告一段落。

如何看待當時的海防與塞防之爭

海防近代化的意義

中國國海防近代化視角下的海防與塞防之爭及其後果，折射出來的是中國海防近代化的歷史進程。海防與塞防之爭論以及海防與塞防並重戰略的實施，則是中國海防近代化啟動的標誌。

這次大爭論後，清政府決定大力發展海軍，並由洋務派實施，通過引進和自行建造的方式組建了北洋和福建兩隻海軍艦隊。其中北洋艦隊多是比較先進的鐵甲艦，建成之時曾被西方國家譽為“遠東第一艦隊”，實力遠在於東亞各國之上。 由於加強海防的需要，清政府相繼從西方國家引進了機器製造設備，開始了中國工業化進程。

邊疆治理現代化的意義

這次爭論對於邊疆治理上同樣有重要的意義，開創了中國邊疆治理的現代化進程，其直接後果是10年後新疆和臺灣建省。

新疆和臺灣建省之主張在康熙朝以後不斷有人提出，但遲遲沒有變成現實，主要原因在於尚未認識到新疆和臺灣的戰略地位。經過此次爭論，從中央大員到地方督撫大都認識到西北和東南同樣關乎大清帝國的命運和中華民族的生存與發展。爭論之後，新疆建省之進程由理論進入實踐階段。 新疆建省對其後設立臺灣行省和東三省及議設蒙古行省均有深遠影響，所以新疆建省成為清代邊疆治理近代化的標誌之一。

反思

晚清以來，持續的財政惡化，爆發財政危機，導致了以“籌餉”為導火線的海防與塞防之爭。海防與塞防的軍餉源於異處，互不衝突，二者可以兼顧，才使得爭論告一段落。如此看來，無論是從維護統治還是軍餉分配角度，堅持海防與塞防並重最為有利。

傳統中國，重北輕南，重陸輕海，海洋文明與大陸文明碰撞時，反應遲鈍，終於陷於被動挨打的局面。對於陸海兼顧的中國而言，本身就面臨著“戰略上的兩難和安全上的雙重易傷害性。”防禦為主的守邊政策在面對外來侵略時是消極、被動的，而被動則意味著棄權，任人宰割。甲午中日戰爭中國戰敗，便足以證明：無論是海防還是塞防，歸根到底都是防禦。而對一個國家來說，當面臨外來侵略時掌握主動權比什麼都重要。

李鴻章 《李文忠公全集》

趙爾巽 《清史稿》

馬金華 《外債與晚清政局》