北宋建立后，它的食盐专卖制度是这样的：全国划分为若干区域，每个区域有一个食盐产区，而这个产区的食盐只能在本区域内销售，否则就将受到严厉的惩罚。比如四川地区的井盐只能在四川和三峡地区销售；浙江沿海的盐只能供应两折地区；福建长清场的盐主要供应福建；而解州（位于今山西运城）的解盐，供应了北方的广大地区。
在每一个食盐产地，或由政府组织生产，或由盐农生产，但盐农只能以极低的价格卖给政府，不得销售给其他人或组织。政府再组织运输，将盐运往各地进行销售。不过，在销售店铺方面，规则则有一定的松动。比如解盐，在首都核心地区都是政府直接建立零售机构，别人不得经营。但是，还有一些偏远地区，政府机构覆盖不到，就准许商人从政府手中批量购入再自行销售。但是，批发商人也只能在指定地区销售，如果越界，就要受到严惩。
宋代政府通过食盐专卖获得了大量的收益，但是到了宋仁宗初期，食盐专卖的收益却因为另一项临时措施的出现而打了折扣，这项临时措施和政府的运输能力不足有关。
当时，在与西夏接壤的西北地区，需要外部运进大量的物资和粮食，可是运粮是要付钱的，而政府没有那么多钱，无法把粮食送到边疆地区。为了解决这个问题，政府想出了一个主意：鼓励商人往边疆运输粮食。为了使这个想法落地，边关守将会把粮食的价格尽量高估，留给伤人一定的利润空间。同时，政府规定商人在结款时可以不要现钱，而要一些政府垄断的商品，最初主要是茶叶。
咸平五年（公元1002年），三司使王嗣宗进一步细化了规则：政府付款给商人的是40%的香药、30%的犀牛角和象牙、30%的茶叶券。后来改为60%的犀牛角和象牙，40%的茶叶券。
到了天圣五年（公元1027年），宋仁宗规定商人可以向政府要现钱，也可以要求政府支付茶叶、香药、象牙或者盐、白矾等俏物资。从此，盐进入了商人们的换购清单，政府不得不允许商人参与盐业的垄断经营。
然而，这种办法却让商人钻了空子。由于粮食的价格被高估,商人们可以用较少的粮食换得较多的专卖品，更有甚者，商人往边关运送一束草，就可以获得12斤11两的高质量颗盐。并且，商人运输的货物质量并没有保证，常常是劣质的。更严重的是，随着商人手中的专卖品越来越多，政府无法恶意抬高专卖品的价格。随着专卖品的价格降低，中央财政收入减少了。官员们纷纷检讨，认为这个临时性的措施对政府财政的影响弊大于利。
范祥盐钞制度改革
此时，范祥适时提出了盐票改革。具体内容为：发行一种叫盐钞的证券，同时不再让商人向边关运输粮食物资，而是直接让商人往边关运输现钱，按照当地市价购买物资。这样一来，成本就比让商人直接运输物资便宜。简而言之，以前边关粮草是政府安排统购统销，价格昂贵，质量低劣，后来改为公开招标，价格反而下来了。
商人向边关输送钱币，又能获得什么利益呢？
守将收到钱款后，会将相应数量的盐钞交给商人，商人持盐钞直接道盐产区去提盐，再到指定区域卖盐。政府不再负责盐的运输，而交由商人自己负责。商人也不用再跑到京师（汴梁，今河南开封），而是直接去盐产地，也不能再要求犀牛角、象牙等专卖品，只能换盐，政府的负担减轻了。但这并不意味着商人亏本，盐在宋代是抢手货，商人都乐于收购。到后来，商人们甚至把盐钞当作货币使用。在宋代北方的大宗贸易中，盐钞就是一种通用的交换媒介，商品可以按照盐钞来计价，用盐钞直接购买粮食、茶叶等物品。
当盐钞成为商品交换中介之后，政府就可以加量发行，获得更大的利益，将盐钞进一步货币化。最后，盐钞的数量超过人们对食盐的实际需求，只有到这一步，政府才算将利润最大化。范祥的设计虽然很好，但却没有得到皇帝的许可。又过了四年，皇帝才下决心实行盐钞制度。
一开始，盐钞制度遭到了大商人及部分官员的反对，因为商人无法再投机倒把、以次充好，而官员也无法吃回扣、钻空子了。在商人和官员的联合抵制下，皇帝让时任三司户部副使的包拯前往调查。经过调查研究核算，包拯得出这样的结论：商人和官员反对是因为他们钻空子的机会少了，但是实行盐钞制度，政府的财政浪费会大大减少，而利润会相应增加，这项政策对政府是有利的。
包拯的报告让盐钞制度得以继续。事实证明，盐钞制度的实行的确给政府财政带来了更多的收入。到了皇祐初年（公元1049年），盐钞收入已经到了221万，四年后稳定在215万，这四年的总收入比之前六年的总收入还多68万。更重要的是，以前政府还要支出一部分钱给商人，感谢他们把物资运到了边关。庆历二年（公元1042年），光这笔开支就达到了647万，庆历六年也有480万，由于商人不用再到京师来领钱，这些钱就都能省下来了。根据记载，仅仅盐钞制度一项，就已经满足了政府80%的边疆军事开支。
但这种制度是有代价的，因为盐钞的整个流程都建立在百姓对盐的需求上，而这个需求毕竟是有限的，如果超额发行盐钞，就会形成太多的盐钞，直到坍塌。在实行盐钞制度之前，宋代政府甚至依靠强行摊派，规定每个人必须每年买多少盐。后来，政府不再强迫人们买盐了，但是又发行了太多的盐钞。只要商人给边关送去粮食和钱，政府就发给盐钞，根本不在意是否超额。
到了宋神宗熙宁六年，民间实际用盐量只有428601席（1席为116.5斤），而陕西边关的盐钞就有902716席，已经超出实际用量的一倍。盐钞就越来越不值钱。
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