作者|顏澈
平安普惠金融研究院特約研究員
2008年國際金融危機後，人們開始逐漸反思傳統金融監管機制的不足與改進之處，宏觀審慎監管理念與措施的深化對系統性風險防控大有裨益，但是仍然缺乏有效針對金融科技創新和新興互聯網金融業務的監管機制。隨著互聯網金融和金融科技的不斷髮展深化，金融監管與金融創新之間的“步速脫節”問題尤為突出，在鼓勵金融科技創新與有效防控金融風險之間尋求平衡，成為金融監管部門面臨的重要問題。
2019年3月8日，中國人民銀行金融科技委員會召開2019年第一次會議，會議強調並指出，我們應當逐步建立金融科技監管規則體系，持續強化監管科技應用，提升風險態勢感知和技防能力，增強金融監管的專業性、統一性和穿透性。
“監管沙盒”機制是國際金融危機後尋找監管新平衡的有益探索，兼具技術和制度雙層創新，能夠有機統一金融穩定和金融服務實體經濟的雙重職責，有助於實現金融創新和有效監管的平衡。
”監管沙盒”的由來
英國金融行為監管局於2015年首次提出“監管沙盒”（Regulatory Sandbox），設立創新中心（Innovation Hub）並開啟“監管沙盒”項目，其目的是強化英國作為歐洲金融科技中心的地位，並提升英國在全球金融科技領域的話語權。隨後，澳大利亞、新加坡、韓國、加拿大、中國香港、泰國、馬來西亞、荷蘭等國家和地區出於不同的原則目的和利益訴求設置了金融科技“監管沙盒”機制，並頒佈相關指南具體介紹“監管沙盒”的基本框架、指導方針、測試方法、目標受眾、目標和原則、評估標準、申請程序和審批流程、延期和推出等主要內容，用於指導實踐。
總體而言，“監管沙盒”是金融監管部門在為促進金融創新所設立的專門機構/部門中制定的特殊管理機制，旨在為金融機構或為金融服務提供相應支撐的非金融機構測試金融創新提供一個時間和範圍有限的“安全空間”，在此空間內企業可享受一定的監管豁免，如果測試效果得到認可，測試完成後可進行大範圍推廣。
“監管沙盒”機制設立運行的意義和功能主要表現為四點：
第一，通過設立安全空間和較短的測試期（一般為6-12個月），為金融創新服務和產品提供模擬監管環境，測試其潛在風險和收益，有助於減少金融創新投入市場的時間和潛在的合規監管成本。
第二，創新產品通過“監管沙盒”測試並進入市場，可以保證安全性，並從源頭避免金融風險和“偽”金融創新的負面效應，改變前期互聯網金融亂象和專項整治的“治亂循環”困境，解決監管者的擔憂。
第三，通過“監管沙盒”測試的創新企業和創業者可以在市場上擁有更多的標誌，創新產品會更易獲得投資者的信賴和資金資本的追逐，不過我們也不能將其視為隱性的監管背書，一切要以產品的價值導向和後續運營的實際效果為準。
第四，“監管沙盒”同傳統金融監管機制之間的區別在於強調監管者和市場之間的互動，監管機構和測試企業之間的關係不僅限於監管者和被監管者之間的關係，而更像是合作者的關係，共同設計機制和迭代產品，提升消費者保護水平，這也是金融創新企業提交測試申請的重要前提之一，內含了金融消費者權益保護，這是未來監管的重要趨勢。
“監管沙盒”實踐的國際比較
目前世界上已有二十多個國家和地區開展“監管沙盒”項目，其中英國、澳大利亞和新加波的“監管沙盒”實踐比較先進且具有一定代表性。
2015年5月，英國金融行為監管局發佈報告，首次提出“監管沙盒”構想，同年11月，設立創新中心並確立“監管沙盒”機制。實施以來，金融行為監管局定期接受項目申請，集中開展沙盒測試，目前已開展到第五批。
第一批共18家企業參與，類型包括支付清算、智能投顧、數字身份認證、個人貸款業務等；第二批共24家企業參與，企業範圍更加多元化，測試技術開始涉及分佈式賬本和人工智能；第三批共18家企業參與，企業類型集中於監管科技領域，包括基於區塊鏈的監管科技、AML反洗錢系統、生物識別技術和KYC（Know Your Customer）驗證等；第四批共29家企業參與，涉及業務類型更加廣泛，新增加密資產、地理定位、API接口應用等；第五批共29家企業參與，目前已完成徵集，具體信息還未披露[1]。
除了一般的沙盒機制外，英國還設計了虛擬沙盒（Virtual Sandbox）和傘形沙盒（Sandbox Umbrella）。虛擬沙盒是行業自行搭建的測試環境，測試企業邀請其他同行和消費者進行虛擬測試環境，基於公共數據集對產品進行數據模擬，避免進入真實環境，有助於推動整體行業協作和數據共享，更適用於初期的小型創業企業；傘形沙盒是非盈利企業主導的代表授權機制，評估擬測試企業的項目方案並給出代表授權，可作為一般沙盒機制的有效補充，有助於行業自律管理，但不適用於保險企業和資產管理企業。
隨著其他國家紛紛開啟“監管沙盒”機制，2018年8月，在英國金融行為監管局的倡導下，全球12家金融監管機構組建“全球金融創新網絡聯盟”（GFIN），這不僅為參與各國提供了一個論壇平臺，也接受相關企業跨境業務的試驗申請，後續越來越多國家和地區的監管機構和市場組織申請加入GFIN。
澳大利亞聯邦政府於2016年12月正式批准設立“監管沙盒”機制，澳大利亞“監管沙盒”框架的制定和運行主要依靠《監管指南257》，其目標是將澳大利亞建設成為亞太地區金融科技中心和全球金融科技創新與投資的頂級市場之一[2]。澳大利亞監管沙盒的最大特點在於同牌照聯繫緊密，測試企業直接與AFSL（金融服務牌照）和ACL（信貸許可牌照）的監管豁免相關。
從沙盒運作模式來講，申請進入階段大概需要一個月的時間，符合ASIC金融科技牌照豁免規則的金融科技企業可以直接提交書面申請材料以備審查，不符合的企業也可以提出個別豁免申請，若申請通過，也可進入沙盒測試；在沙盒測試階段，測試期為12個月，企業要動態持續地滿足監管要求，並且基於消費者保護原則，零售客戶的測試範圍上限是100人，機構客戶沒有限制，此外還有比較詳細的額度限制和消費者保護條例；在沙盒退出階段，測試企業可提前申請AFSL或ACL，如果通過，該企業即可成為擁有牌照的金融公司，如果未通過，企業必須停止運作，有特殊情況的可以進行個別豁免從而延長測試期。
澳大利亞“監管沙盒”注重事後評估，ASIC要求測試企業在退出沙盒後的兩個月內向其提供一份報告，詳細列出企業在測試期的經驗教訓，以備查驗。
新加坡於2016年6月明確提出要推出“監管沙盒”制度，同年11月出臺《金融監管沙盒指導方針》，其中披露和闡述了監管沙盒的具體申請標準和運作模式，作為一般性監管沙盒的頂層設計。沙盒的評估原則包括兩點：一是申請書中的金融服務要包括新興技術或者以一種創新的方式使用現有技術，二是參與試驗的金融服務能夠為消費者或行業解決至少一個問題併為其帶來好處。
除此之外，2018年11月，新加坡金融管理局（MAS）發佈了快捷沙盒通道的提案，旨在補充和完善現有的一般性沙盒制度，以及加快申請測試流程。2019年8月，MAS正式宣佈推出“金融科技快捷沙盒監管機制”（Sandbox Express），針對特定的金融創新產品和服務，可以不必通過沙盒申請程序即能夠迅速開始試驗，測試期限固定為9個月。根據MAS公佈的信息，經過至今已有48家公司已經參與測試並提交反饋，申請通過率約為17%。
我國“監管沙盒”機制的未來發展與實踐
從中國市場來看，我國擁有巨大的人口紅利和消費者市場，金融科技的蓬勃發展使得我國渴望構建平衡創新與風險的監管機制，而且“監管沙盒”符合我國改革的一貫路徑，即“試點、適應、成熟、推向市場”。在拓展金融監管體系的“生產可能性空間”上，制度性變革和技術進步至關重要，危機十年來世界各國推行的金融監管變革屬於“制度性變革”，有利於規範金融市場行為和維護金融體系穩定。從本質上講，“監管沙盒”屬於制度創新，其與技術型測試企業之間的溝通和交互使得該制度創新兼具技術色彩，可以在制度性變革基礎上利用技術繼續提升金融監管的有效邊界。
2019年8月，央行出臺《金融科技（FinTech）發展規劃（2019-2021年）》，從頂層設計高度明確了我國金融科技工作的指導思想、發展目標和重點任務。雖未直接提及“監管沙盒”及其體制機制建設，不過我們仍然從一些內容上看到了隱喻含義：一是對於科技創新邊界和發力方向的原則，強調安全可控和普惠民生，二是提出要充分評估新技術與業務融合的潛在風險，建立健全試錯容錯機制，在風險可控範圍內開展新技術試點驗證。
目前，北京在全國率先試點金融科技“監管沙盒”，首批6個試驗項目已經確定。我們可以看出目前進入“監管沙盒”的都是持牌機構，而且項目篩選的結果主要集中在物聯網、大數據、人工智能在金融領域的應用，具備場景普適、技術成熟、風險可控的特點，試驗成功後有利於較大範圍內推廣，示範效應強，其餘開展“監管沙盒”試點的省市可以此為範本依據自身情況有序開展試點工作，符合穩中求進的審慎思路安排。基於此，北京下一步披露或公示試驗項目的意向機構仍會是持牌機構，產品服務可能會涉及雲客服、雲安全、理財產品、智能風控、數字賬戶、人臉識別和智能輔助決策等方面。
從國際對比視角看，英國、澳大利亞、新加坡、韓國、加拿大等國的“監管沙盒”實踐與我國有所差異，一些先進經驗可供我國審慎借鑑。
第一，“監管沙盒”測試企業的數量更多、範圍更廣，且包含一些較為前端的金融科技產品，例如區塊鏈與加密貨幣；
第二，“監管沙盒”的申請標準更為多元化，不僅包括持牌機構的申請通道，也為非持牌機構的創新產品和服務提供了個別豁免通道；
第三，沙盒測試准入條件更加細緻，從客戶端限制、額度限制、消費者保護、補償措施和爭議解決系統等方面做出具體規定，此舉有利於我國後期放寬至非持牌機構和更多創新技術的金融應用；
第四，在一般性沙盒的基礎上，增設其他類型沙盒，包括上述提到的虛擬沙盒、傘形沙盒、快捷沙盒等，作為現行監管沙盒機制的有效補充,在保證穩妥的基礎上加速試驗進程，保證金融創新實時性和普惠性的實現；
第五，“監管沙盒”的測試工具要更加豐富，包括但不限於限制性牌照、個別指導、規定豁免與修改、無異議函、非正式引導等，避免一刀切的傳統監管做法，與不同種類的金融創新和沙盒試驗相匹配，具有柔性和包容性特徵；第六，應當注重事後反饋制度建設，要求測試完畢的企業在規定時間內提交反饋報告，有助於增強監管主體同測試企業之間的交流，並依據真實有效的反饋完善“監管沙盒”機制。
“監管沙盒”作為一種創新制度安排，尚處於探索和試點初期階段，在實際操作中會面臨一些侷限性和潛在風險。
第一，支持“監管沙盒”運行的成本可能較高，包括企業人力成本、對消費者權益保護的財務覆蓋成本和監管測試成本等，對一些非持牌機構的初創企業來說負擔較大，隱含的問題是“監管沙盒”測試過程中各項成本的分擔機制亟待構建。
第二，可能產生新的不公平競爭，“監管沙盒”的准入原則、條件以及有限授權測試條款並未細化，屬於較為宏觀的監管規定，更具體的監管決策依賴於監管主體的判斷，但由於提交申請是分批進行的，對於測試企業來說，測試金融創新的時間較為重要，因此這個環節存在潛在的不公平競爭，這也是後續在制度設計上需要完善的地方。
參考文獻：
[1]胡濱，楊涵，《英國金融科技“監管沙盒”制度借鑑與我國現實選擇》，《經濟縱橫》2019年第11期。
[2]範雲朋，趙璇，《澳大利亞金融科技“監管沙盒”的經驗與啟示》，《財會月刊》2020年第1期
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