張健：新冠肺炎疫情與歐盟的“生死抉擇”
作者：張健，中國現代國際關係研究院歐洲研究所所長
來源：《世界知識》2020年第8期；世界知識
沒有最壞，只有更壞。過去十餘年來，歐盟的戰略環境一直在惡化。近來，歐盟境內新冠肺炎疫情愈演愈烈，可謂雪上加霜。歐盟正面臨著“生死抉擇”：是痛下決心，重啟一體化；還是繼續沉淪，在國際事務中逐漸邊緣化。
一體化不再是“單行道”
在新冠肺炎疫情暴發前的近十年中，債務危機和難民危機已經深刻改變了歐盟。
2020年2月26日，世界衛生組織、歐盟委員會和歐盟疾控中心以及意大利政府高級官員在羅馬舉行特別峰會， 重點討論歐洲疫情應對事宜。
歐元不再是那個歐元。21世紀的第一個十年是歐元的光榮期，各方似乎都忘記了歐元的可持續性問題。21世紀第二個十年，歐元似乎成為一種“朝不保夕”的貨幣。歐元區內愈來愈大的南北分化和競爭力差距被攤在陽光下。推出歐元的本意是要促進歐洲一體化，但這種貨幣卻成為了爭議性的存在。
單一市場不再是那個單一市場。2015年難民危機爆發後，歐盟成員國之間設關立卡已經成為常態。希臘和意大利等國本已因債務危機自認為遭受了德國及歐盟的不公平待遇，又因處在難民/移民潮的前線而承受巨大壓力。中東歐國家則不願接收難民，引發德國等國不滿。
相對落後的南歐和東歐國家與歐洲北方富裕國家之間的利益衝突越來越大。2020年歐盟一項重大任務就是通過2021～2027年跨年度預算，不然到2021年就可能面臨項目凍結的風險。2020年2月歐盟就2021～2027年期預算召開特別峰會，卻因成員國之間分歧嚴重無果而終。
歐洲民粹主義政黨從邊緣小黨成長為與傳統主流大黨並駕齊驅的政黨，如意大利的聯盟黨、德國選擇黨、法國“國民聯盟”等。歐盟國家不論東西南北、大小貧富，均不同程度存在民粹主義政黨和組織。民粹主義政黨特別是極右翼的民粹主義政黨奉行民族主義綱領，與歐洲一體化的宗旨背道而馳。
英國脫歐則是自20世紀50年代歐洲一體化啟動以來前所未有的事件。此前，歐洲一體化似乎只有一條“單行道”——不斷深化和擴大，現在卻出現了“雙行線”，即一體化也是可逆的。從這個意義上講，英國的退出給歐盟機構和所有成員國帶來了巨大沖擊，特別是在心理方面。英國脫歐凸顯了歐盟自身存在的問題，比如歐盟層面的“民主赤字”、歐洲一體化的方向、歐盟機構和成員國職能和權力的劃分等。
當前，歐盟面臨著一體化的悖論：一體化愈深入發展，就愈會激發歐洲社會相當大一部分群體更大的反彈；而一體化止步不前，則意味著難民、債務、氣候變化應對、經濟發展等問題的持續累積，同樣會損害一體化和歐盟形象。歐盟可以說已經陷入了進退兩難的泥沼。以英國脫歐為例。如果英國在歐盟之外發展良好，無疑將對歐盟內一些國家構成範例和榜樣，不排除未來一些國家效仿英國。但歐盟如果出於“不讓英國好過”的目的而將英國“逼到牆角”，則可能會徹底搞僵英歐關係，導致兩敗俱傷的結局。
在歐洲，新冠肺炎疫情最先在意大利暴發。圖為位於意大利米蘭一家醫院的新冠肺炎重症監護室。
新冠疫情雪上加霜
在歐洲，新型冠狀病毒肺炎疫情最先在意大利暴發，意被迫“封城”“封國”。接著是西班牙、法國、德國、英國，疫情逐漸在歐洲所有國家蔓延開來，截至2020年4月初，高峰似乎還未到來。
疫情對歐洲的直接衝擊顯而易見。經濟方面，航空業、旅遊業、酒店餐飲等服務行業首當其衝，汽車製造等製造業也大範圍停擺，可能導致大量企業倒閉並進一步推高失業率。疫情暴發正值歐洲經濟下行之際，歐盟經濟全面衰退已不可避免。議程方面，2020年歐盟本有很多大事要辦，包括與英國的未來關係協議談判、2021～2027年預算談判、氣候協議立法、產業戰略制定、歐元區改革、共同難民政策等，現在只能往後推。心理層面，大部分歐洲國家屬於發達世界，醫療保健水平高，習慣於幫助不發達國家應對傳染性疾病威脅，但這次恰恰就栽在了疫情上，暴露出準備不足、重視不夠、政府舉措與民眾行為脫節等諸多問題。在這場沒有硝煙的戰爭中，歐盟未能給民眾和世界帶來更多信心。
如果說疫情的直接影響尚可管控，其間接影響將更為深遠。疫情過後，歐盟勢必面臨更大危機。疫情的暴發令歐盟的虛弱暴露無餘。歐盟各國主要是各自為戰，甚至不惜以鄰為壑，比如截留防疫物資、禁止口罩等防疫物資出口。意大利要求歐盟啟動民事互助機制，但無一國響應。防疫主要是成員國的事，歐盟無法統籌安排，甚至無法協調成員國對疫情采取同樣的政策。比如意大利等國對疫情嚴防死守，瑞典等部分國家卻一度準備放任自流。歐盟預算資金的使用有嚴格的規定，能用於防疫的少之又少。波蘭就抱怨說歐盟為抗擊疫情所撥資金只是“換了一個名頭”而已，即，將本用於落後地區發展的團結基金項下資金用於抗疫。在抗疫方面，歐盟沒有自己的人力資源，也無法統籌調配各成員國的醫護力量，無法給予成員國實質性支持。
疫情將加深歐元區內的南北分化。債務危機爆發以來，歐元區內的南北分化更趨嚴重，意大利等南歐國家國債規模龐大、財政赤字率較高，德國等北方國家負債率較低、財政政策空間較大。疫情暴發後，歐盟委員會為應對疫情放鬆了財政紀律，允許成員國實施積極的財政政策。對南歐國家來說，政府能做的只有發行更多債券，意大利等南歐國家的財政赤字率和公債數額勢必繼續上升。疫情過後，這些赤字和債務不會消失。不巧的是，意大利、西班牙等疫情最嚴重的國家也是受債務危機影響最大的國家，大大增加了疫情過後歐元區再次爆發債務危機的可能性。
疫情將進一步損害單一大市場。商品、服務、資本和人員自由流動是單一市場成功的根本保證。疫情之下，各國紛紛關閉邊境，限制防疫物資出口，事實上阻礙了單一市場的正常運轉。雖然這是疫情肆虐下的非常規動作，但它損害了歐盟在公眾中的形象，也損害了民眾和各國對單一市場的信心，這種損害一旦形成就很難彌補。
疫情還可能嚴重削弱歐盟對外行動能力。疫情肆虐之際，歐盟的外部環境並未改善。美國不再是可靠的盟友，在不與盟友磋商的情況下，單方面宣佈停止歐美航線；與俄羅斯改善關係的努力進展有限；對非洲新戰略可能流於形式，難有實質作為；希土邊境難民問題持續發酵；中東形勢極不穩定；等等。這些都需要歐洲統一協調予以解決，但對於遭受了疫情嚴重衝擊、內部矛盾進一步凸顯的歐盟來說，所謂的對外戰略難免會淪為空談。
相比宏大戰略，歐盟更需要加強自身建設
多年以來，儘管遭遇多輪危機打擊，歐盟基本上是“邁著不變的步伐”、不緊不慢地隨著危機起舞。危機來時勉力應對，危機過後基本照舊，“拖”字訣成為歐盟應對內外變局的不二法門，拖而不決且一拖再拖。從根本上，這是面臨問題的複雜性和歐洲內部的分裂造成的，這種做法也已帶來包括英國脫歐在內的一系列嚴重後果。面臨新冠疫情衝擊，歐盟面臨“生死抉擇”：是乘勢深入推進一體化，還是眼睜睜地看著“去一體化”加速發展，歐盟甚至走向解體。
顯然，乘勢深化一體化、建成一個真正的“主權歐洲”，符合歐盟民眾期盼和各成員國總體利益。長時間以來，歐洲一體化取得的新進展非常有限，自2009年《里斯本條約》生效以來，歐盟一直未能重新審視和修改這一條約，未能更為清晰地釐定歐盟與成員國的職能和權限劃分。歐盟走在“國家建設”的路上，但卻無法擁有一個國家應該有的共同理念和相應政策工具。比如歐元區統一了貨幣，但卻沒有統一財政；有申根區，但卻沒有歐盟警察；有人員的自由流動，但卻沒有統一的疫情應對政策，導致歐盟很大程度上只能當“看客”，嚴重損害了歐盟形象。毫無疑問，當前困境更凸顯了歐盟加深一體化的需要。因為歐盟的實力地位來源於一體化，來源於歐盟各成員國的聯合。
應該指出的是，歐盟已經做出了一些政策調整。比如加強戰略自主建設，試圖擺脫對美國的依賴地位並對美國單邊主義霸權政策形成制衡，為與中、俄等國對話創造更多的籌碼；加強與周邊國家關係，力求從根本上解決非法移民問題，促進自身經濟發展；推出綠色協議，指引歐盟未來經濟轉型；推進新的產業戰略，打造“歐洲冠軍”企業；等等。可以看出，歐盟層面已經提出了一些宏大的戰略和良好的設想。但是相較於宏大的戰略、良好的設想，歐盟更需要的是加強自身建設。歐盟的問題主要不在於外部環境的惡化，而在於自身建設不到位。這個問題不解決，所謂歐盟國際地位、戰略自主都將淪為空談。
首先是歐元區機制體制的完善問題。歐元區是歐盟的根本，債務危機爆發至今，歐元區內的結構性問題並未解決，歐元債券、財政聯盟、政治聯盟仍然遙遙無期，銀行聯盟也仍然是半拉子工程。近日，法國、意大利等九個歐元區成員國要求設立“疫情債券”，實質上就是以歐元區所有19個成員國做擔保發行的歐元債券。這樣的債券相比意大利、希臘等國發行的債券將更受市場青睞，有助於減輕南歐國家的財政負擔，增加這些國家民眾對歐元的認同感。更重要的是，歐元債券的發行將有助於歐元的國際化，有利於歐盟實現金融自主的訴求。但“疫情債券”的提議卻遭到了德國、荷蘭等國的拒絕。
其次是共同的難民政策。難民問題是近年引發全歐極右翼民粹主義上升及歐盟內南北、東西矛盾的一個主要問題。鑑於歐盟周邊非洲和西亞地區的局勢，這一問題還將長期困擾歐盟。2020年初以來，希臘再次遭遇非法移民壓力，大量敘利亞移民聚集在希臘與土耳其邊境。如果歐盟不對希臘施以實質性援手，勢必加劇希臘人乃至歐洲人民對歐盟缺乏團結和公平精神的負面認知。另一方面，非法移民傾向於流動到經濟形勢和就業環境較好的國家，比如德國、瑞典等，可能引發這些國家最終以封鎖邊界的形式阻止難民進入，加劇歐盟危機。
真正的共同外交和安全政策也很重要。但問題在於，歐盟出臺的新戰略往往無法得到所有成員國支持，因而無法發揮應有的作用。比如，法國、意大利等南歐國家更重視非洲與中東問題，但中東歐國家及北方國家的地緣政治重點則在東歐和俄羅斯。
當前肆虐的新冠疫情很可能是歐盟深化一體化的“最後機會”，借勢推出歐元債券就是很好的切入點。如果在疫情這樣強的刺激下，歐盟都無法做出重大決定，還在拖而不決，那麼後疫情時代歐盟發展的前景將極為悲觀。一個無所作為的歐盟機構只會增強民眾對歐洲一體化的不滿情緒，形成惡性循環。在新冠肺炎疫情及其引發全歐經濟危機的打擊下，歐盟內部的南北、東西矛盾將更難協調。主張脫歐的民粹主義政黨可能會在多個國家上臺，從而引發歐元區及歐盟的解體危機。一個團結、自信的歐盟有助於整個世界的和平、穩定和繁榮，期待著歐盟能夠在疫情衝擊下做出正確的戰略抉擇，化繭成蝶、找回自我。
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