刑事诉讼中检察官的主导责任，是指检察官对程序的控制、主导乃至对程序事项作出决定的责任，检察官对程序的走向乃至实体问题有一定的控制作用。所谓“主导”，由“主要”和“引导”两个方面构成，称为“主导者”，应具有这两方面的特征。我国宪法规定检察官与法官具有相同的法律地位，也就是检察官的“司法官化”和检察官与法官的同质性，为检察官主导责任的确立提供了基础和条件。检察官主导责任的提出，不仅有助于强化检察机关的法律监督职能，而且有利于强化检察官的职责，从而在刑事诉讼中发挥更大的作用。而当前，包括检察官主导责任在内的检察基础理论研究还比较薄弱，需要进行基础理论的考察，从“雾里看花”走向“正本清源”，使检察官真正找准自身定位，并在此基础上寻找新的发展空间。
一、
检察官主导责任的理论基础
检察官主导责任因何确立，我国既有的理论能否证成检察官的主导责任，这些都是亟须回答的问题。
（一）检察官客观义务理论
因检察官具有控诉者的职能，为了防止其过分“当事人化”，偏离其“司法官”的角色，矫正其“偏差”的立场，特别强调检察官的客观义务。德国在引进法国的检察制度时，就已经认识到作为公诉人的检察官所具有的局限性。经过一场激烈的论战，最终确立了检察官客观义务。“客观义务本身所蕴涵的公正、中立、权利关怀、限制权力的思想契合了中国司法制度改革的需要，代表了一种先进的检察理念和检察制度。”我国新修订的检察官法将“检察官客观公正义务”以立法基本原则予以确认，充分显示了该理论的重要性。越是强化检察官的“司法官角色”，越是要强调其客观义务的履行。现代检察官制度自诞生之日起，即具有对警察和法官不信任的理念，既要防止警察之恣意,又要避免法官之擅断。如此，才能保障刑事诉讼的顺利进行。大陆法系国家和地区将检察官称为“站着的法官”，意在强调其司法官属性。在我国，检察官被定位为“司法官”的角色，检察机关被定位为司法机关，在审前程序中检察官应当不偏不倚，公正行事。程序主导地位的加强，必然要求其恪守客观义务。正是因为检察官具有客观义务，才使其主导责任成为可能。
（二）刑事控诉理论
侦查是为起诉服务的，因此应当建立“大控诉”的理论。只有建立“大控诉”理论，才能形成指控犯罪的合力，公诉才能引导甚至主导侦查活动。以检察官主导的非法证据排除为例，只有明确侦查是控诉的一部分，检察机关代表国家行使控诉职能，才能保证侦查结果的质量，侦查取得的证据适格或者具有证据能力，才能提高指控犯罪的质量。在域外，“检警一体”正是这种“大控诉”理论的体现。侦查服从并服务于公诉，这在认罪认罚从宽制度中也得以体现。侦查阶段，犯罪嫌疑人没有认罪，且没有赔偿被害人损失，但是在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人不仅认罪，而且可能赔偿被害人损失，从而取得被害人谅解。检察机关据此在实体上提出从宽处罚的量刑建议，在程序上变更强制措施，由羁押变更为取保候审，根据刑事诉讼的动态变化过程，检察官适时提出处理建议甚至决定，就是基于控诉职能需要考量各种因素的结果。因此，刑事控诉理论能够也应该成为检察官主导责任的理论根据。检察官享有的公诉权，作为检察权的核心，其实就是控诉权，侦查取证工作仅是为公诉做准备。因此，侦查取证工作应当服从和服务于公诉工作。只有形成“大控诉”的格局，指控犯罪才有力，检察官才能真正在审前程序中居于主导地位。
（三）检察监督理论
检察制度自产生之初即有“监督”的意蕴。例如“限制法官之擅断”，就是通过“控制审判入口”的起诉方式进行监督，即“不告不理”，只有经过检察官、法官“两道关口”的检验，一个人才可能被认定为有罪。检察官拥有监督权，才能发挥程序主导作用。检察监督其实是将检察官作为“法律的守护者”看待，强化了检察官在程序中的地位。我国的审查逮捕制度、非法证据排除规则即体现了检察监督的精神。正是基于对侦查活动监督的需要，刑事诉讼法即规定了检察官在程序中的主导责任。主导责任是将检察监督落到实处的具体体现，越是强调检察监督的实效性，越要强化检察官的主导责任。
二、
检察官主导责任下需要着力解决的几个问题
（一）认罪认罚从宽制度的正确实施
认罪认罚从宽制度是检察机关主导实施的一项工作。当前,除加大认罪认罚从宽制度的适用力度外,以下几项工作也应同步推进：一是量刑建议应当对是否适用缓刑予以明确。按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2019年10月颁布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《意见》）的规定，检察官在提出量刑建议时，不仅应当对主刑、附加刑提出量刑建议，而且应当对是否适用缓刑提出量刑建议。但是，据笔者调研情况看，大多数检察机关均能对主刑、附加刑提出量刑建议，较少对是否适用缓刑提出建议。二是协商程序应进一步规范化。实践中,部分认罪认罚具结书是在没有协商的情况下签署的，协商程序不规范，违反协商程序的法律后果不明确，等等，都是需要关注的问题。三是认罪认罚具结书是证明对象，而非证明手段。在诉讼证明中，检察机关在承担证明责任时，往往将宣读认罪认罚具结书作为证明被告人认罪认罚自愿性和具结书内容真实性、合法性的证明手段。其实，具结书是证明对象，否则即陷入“循环证明”或“自我证明”的困境。四是职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用率比较低。笔者对中国裁判文书网收集的2019年1月1日至2019年8月14日间768件（843人）裁判文书统计梳理发现：适用认罪认罚从宽制度的只有46件，其中贪污贿赂案件45件，职务侵占案件1件，认罪认罚从宽制度总体适用率不足6%。对职务犯罪案件，如果符合认罪认罚从宽制度的适用条件，也要予以适用。这有助于被调查人在调查期间认罪。五是尽快建立证据开示制度，保障被追诉人的阅卷权。《意见》第二十九条规定：“人民检察院可以针对案件具体情况，探索证据开示制度，保障犯罪嫌疑人的知情权和认罪认罚的真实性及自愿性。”英美法系国家和地区的证据开示权和大陆法系国家和地区的阅卷权，都系犯罪嫌疑人、被告人的权利。我国由律师代行，但是刑事案件辩护律师参与度较低，值班律师虽然被赋予阅卷权，但值班补贴低廉，难以有积极性和责任心去阅卷，导致认罪认罚可能是在“信息不对称”情况下作出的，难保被追诉人认罪认罚的自愿性和明智性。犯罪嫌疑人阅卷权可在案件进入审查起诉之后赋予，由检察官主导。随着“智慧公诉”建设的推进，一张光盘即可解决问题。因此，检察机关应当顺势而为，积极推进证据开示制度的建立，保障犯罪嫌疑人的知情权。现在一些地方的检察机关已经尝试通过向犯罪嫌疑人发送指控犯罪证据清单的形式保障其认罪认罚的明智性，可以总结经验，在此基础上建立证据开示制度。
（二）“捕诉一体”下加强审查逮捕工作和羁押必要性审查工作
审查逮捕和羁押必要性审查工作，适度的司法化确有必要，不仅符合司法规律，也有利于保障检察官所作决定或者建议的准确性。因此，无论是审查逮捕还是羁押必要性审查，检察官应当发挥主导责任，当面听取犯罪嫌疑人及其辩护人的口头意见，而不能采取书面形式。
在认罪认罚从宽制度实施的大背景下，面对大量的轻罪案件，非羁押诉讼应当成为常态。这为检察官加强羁押必要性审查工作带来了契机。认罪认罚从宽，不仅实体上从宽，程序上也可以从宽，即将羁押措施变更为取保候审措施。刑事诉讼的动态发展过程和认罪认罚从宽制度的实施，要求羁押必要性审查工作只能加强，不能削弱。同时，应当完善审查工作的规范化和司法化，使该项制度真正成为被追诉人的“福音”。对此，《意见》第二十一条规定：“已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，人民法院、人民检察院应当及时审查羁押的必要性，经审查认为没有继续羁押必要的，应当变更为取保候审或者监视居住。”
（三）恪守客观义务，为辩护方提供有效的权利救济
救济权，是为权利提供保障的权力，我国法律赋予检察官行使这项权力。可以说，检察官能否提供权利救济是检察官客观义务的“试金石”，也是检察官能否承担主导责任的“一扇窗口”。在提供检察救济时，检察官应当坚决摒弃其“当事人化”的倾向，强化客观义务的履行。检察官应当充分认识到，其不仅是辩护律师的“天敌”，更是“法律的守护神”，是“世界上最客观的官署”，“除暴”的同时还要“安良”。域外一些学者还从辩护的维度来认识检察官在刑事诉讼中对被追诉人提供保护，将检察官的保护和诉讼关照义务看作是一种“实质性辩护”。例如，日本学者田口守一认为：“辩护，是指在诉讼中维护犯罪嫌疑人、被告人的正当利益。从维护犯罪嫌疑人、被告人利益的角度，辩护分为实质性辩护和形式性辩护。侦查机关也有义务侦查对犯罪嫌疑人、被告人有利的事实，法官也有义务维护这种利益，这称为实质性辩护。从职权主义诉讼结构看，实质性辩护是辩护权的内容。与此相对应，由辩护人进行的辩护，被称为形式性辩护。尤其是在当事人主义的诉讼结构中，形式性辩护是辩护权的核心。”我国台湾地区学者蔡墩铭教授也认为，被告人为保护其正当利益，固有辩护权，即以促进司法之正当运用为目的之法院或检察官，亦应认为其有此项权利（或义务），对于此种辩护，称为实质辩护。根据“实质辩护”理论，检察官主导责任包含为被追诉人提供权利保障的内容。
（四）加强对行政执法活动的监督，增强检察监督的刚性
作为国家法律监督机关，检察机关理应加强对法律实施的监督。行政机关是执法的主体，加强对行政机关实施法律的监督势在必行。检察官主导责任也应覆盖行政执法领域，行政不作为、滥作为或者逐利性执法、选择性执法均应纳入监督范围。监督方式不应仅仅是提出司法建议，为使监督更具刚性，检察机关可以监督决定书的方式提出纠正意见或者责令行政机关书面说明作出处理或者处罚决定的事实根据和法律法规依据。《规则》第六十四条规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”上述规定，是检察官从证据方面加强对行政执法活动监督的表现。检察机关作为法律监督机关，应当对法律的适用和执行情况进行监督。目前，检察机关将行政公益诉讼纳入监督的范围，即是题中之义。
（五）加强对侦查和调查取得证据材料的监督审查
检察官在审前程序中的主导责任，主要是对侦查、调查取证成果的监督审查。《规则》第七十三条规定：“人民检察院经审查认定存在非法取证行为的，对该证据应当予以排除，其他证据不能证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的，应当不批准或者决定逮捕。已经移送起诉的，可以依法将案件退回监察机关补充调查或者退回公安机关补充侦查，或者作出不起诉决定。”可见，检察官对监察委员会调查取得的证据材料不是“照单全收”，而是要适用非法证据排除规则加强审查和监督。尽管检察官在对监察委员会调查取得的证据材料进行排除时面临一些困难，例如重要取证活动的录像材料“留存备查”而非随案移送、审查起诉期限较短等，但仍要忠于职守，知“难”而进，对监察委员会调查的案件在审查起诉阶段也要承担主导责任。
（六）加强检察引导侦查工作，提高酌定不起诉适用率
检察官主导责任中包含有“引导”之意。目前，检察官主导责任主要适用于审前程序。对于故意杀人、“涉黑涉恶”和“涉恐”等重大案件，检察机关可以通过提前介入引导侦查活动，既加强对侦查取证行为的监督，又引导侦查取证方向，从而保障侦查取证和公诉的质量，防止因“时过境迁”导致“补充侦查”不能。
当前，酌定不起诉适用率比较低，适用程序比较繁琐，一些检察官不愿适用，导致审前分流功能落空。为此，应通过目标考核提高酌定不起诉的适用比例，扩大其在审前分流中的功能。认罪认罚从宽制度的实施，为酌定不起诉的适用提供了广阔的空间。为此，《意见》第三十条也规定，完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。
(作者系四川大学法学院教授、博士生导师)
本文节选自2020年《人民检察》第5期
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